השלטון המקומי באנגליה בדרך להתחזקות: בסוף 2024 הממשלה הגישה מסמך מדיניות בו מוצעת חקיקה שתארגן מחדש את השלטון המקומי. שתי התמות המרכזיות ברפורמה: פישוט המבנה המסורבל של השלטון המקומי כיום, ומתן יותר סמכויות. עם זאת, חלק מהאצלת הסמכויות הזו לא נעשית עד הסוף, ומשאירה בידי השלטון המרכזי מספיק סמכויות כדי לכפות את עצמו על השלטון המקומי כשהדבר מתבקש מבחינתו. באופוזיציה כבר החלו להתנגד, מסיבות ענייניות יותר או פחות. אבל על דבר אחד אין ויכוח: הממשלה מעלה את אנגליה על פסים לעבר שינוי המבנה החוקתי בה | בתמונה: ג’ים מקמהון, השר לשלטון מקומי והאצלה באנגליה (צילום: משרד הבינוי, הקהילות והשלטון המקומי הבריטי)
כבר דובר כאן לא מעט על כך שההיסטוריה הפוליטית של בריטניה כוללת לא מעט שינויים במערכת היחסים בין השלטון המרכזי למקומי. לעתים הממשלה מבקשת להחליש את השלטון המקומי – כפי שקרה כשמרגרט ת’אצ’ר ביטלה את המועצות המטרופוליטניות באנגליה – ולפעמים היא דווקא מעוניינת לבזר סמכויות – כפי שעשה טוני בלייר כשהקים את הממשלות המואצלות בוויילס, סקוטלנד וצפון אירלנד. הצעד האחרון הפך את שלושת חבלי הארץ האלו במובנים רבים לכאלה שיכולים לפעול בנפרד מממשלת בריטניה בווסטמינסטר, אבל אנגליה – בה חיים מרבית תושבי הממלכה – נשארה בעלת שלטון ריכוזי משהו, ויש מי שסבורים שזה צריך להשתנות.
כבר בספטמבר 2021, אז כראש האופוזיציה, קיר סטארמר סיפר שברצונו להעביר יותר כוח להנהגה המקומית. זה לא שהוא היה לבד: חודשיים קודם לכן ראש הממשלה דאז בוריס ג’ונסון אמר שהשלטון ריכוזי מדי, ואפילו הודה שמפלגתו היא האחראית העיקרית לכך. ג’ונסון, אז ראש הממשלה, אמר שיש להעביר יותר כוח לקהילות המקומיות כחלק מתכנית “השוואה כלפי מעלה” (levelling up). בכל מקרה, ב-2024, מצע הבחירות של הלייבור הבטיח להמשיך את התהליך בו התחילה ממשלת בלייר ולחזק את השלטון המקומי. מאז הלייבור הגיעה לשלטון, והגיע הזמן לעשות. בהתאם, בדצמבר פורסם מסמך המדיניות שאמור להתוות את הדרך. הנה ניתוח.
לפני שנתחיל, עניין רטורי קטן: רבים מתרגמים את המילה “devolution”, המונח בו הבריטים משתמשים בכל הנוגע להעברת סמכויות לשלטון המקומי, ל”ביזור”. למרות שאכן יש אלמנט של ביזור סמכויות בפעולה הזו, אני מעדיף את המושג “האצלה”. הסיבה לכך היא שבניגוד לחלק ממדינות המערב, בהן סמכויות השלטון המקומי מעוגנות בחוקה, בבריטניה כל סמכות שהשלטון המרכזי נותן הוא גם יכול לקחת (עם כמה סייגים). לכן, אני מוצא שיותר משהממשלה מבזרת סמכויות, היא מאצילה אותן עד שיוחלט אחרת. בכל מקרה, גם “ביזור” זה בסדר אם אתם מעדיפים.
המצב הקיים
לפני שנדבר על תוכן המסמך, צריך לדבר רגע שוב על המבנה המסורבל של השלטון המקומי באנגליה כיום. ישנם הרובעים המנהליים המטרופוליטניים (metropolitan borough), שהם פשוט מועצות של רובעים אורבניים, וישנן מועצות לאזורים שאינם אורבניים. מועצות לא אורבניות יש במבנה דו-שלבי, עם מועצת מחוז (county council) ומתחתיה מספר מועצות של רובעים לא עירוניים (non-metropolitan district) – שמתחלקות ביניהן בסמכויות, עם הרשות העליונה שעוסקת בעיקר בנושאים האסטרטגיים והתחתונה במתן שירותים – ויש במבנה חד-שלבי, הנקרא מועצות אוניטריות (unitary council).
עניין נוסף, שחשוב מאוד לענייננו, הוא ראשי הערים הנבחרים של הרשויות הממוזגות (combined authority). עקרונית, מספר רשויות מקומיות צמודות יכולות ליצור רשות שתהיה מעליהן ותקבל את הסמכויות האסטרטגיות. לרשות כזו אין מועצת עיר נבחרת, אבל כן ראש עיר נבחר, שזקוק לפחות בחלק מהדברים (למשל, תקציב) להסכמת המועצות שתחתיו. לונדון היא יוצאת דופן, שכן קיומה של רשות לונדון רבתי, העוסקת בכל המטרופולין, מעל לרובעים המנהליים נקבע מראש בחוק לאחר משאל עם בקרב תושבי העיר, לעומת הרשויות הממוזגות האחרות בהן – למרות הצורך בפעולה מצד הפרלמנט – היוזמה חייבת להגיע מהרשויות שמבקשות לשים מעליהן רשות אסטרטגית שכזו.
מה במסמך?
אז נעבור לתוכן מסמך המדיניות של הלייבור. ההיגיון המנחה הוא שראשי הערים של הרשויות הממוזגות הם משהו שגורם לעסק לעבוד: הם מחזיקים במספיק סמכויות כדי לקבל החלטות קשות, תוך כדי שהם בעמדה לרתום את הכוחות המקומיים איתם. לכן, כך סבורה הממשלה, יש צורך בעוד כאלו שישימו את אנגליה כולה תחת רשויות אסטרטגיות. החידוש יהיה מתן סמכויות לשר הרלוונטי, שיוכל להורות על הקמת רשות אסטרטגית איפה שההנהגה המקומית לא מתקדמת בהשגת ההסכמות לעשות את זה מיוזמתה.
אז איך זה אמור להיראות? ראשית, כל מערכת השלטון המקומי באנגליה תפושט, כך שיהיה ברור לכולם מה המועצות המקומיות עושות, תוך כדי שמקטינים את מספר הפוליטיקאים לטובת יותר שירותים לאזרח. הדבר כולל גם את הפיכת הרשויות ליותר אפקטיביות. לדוגמה: כיום לצורך חלק מההחלטות ראש העיר זקוק להחלטה פה אחד של המועצות הכפופות לו, מה שמהווה מקל בגלגלים. נייר המדיניות מציע להפוך את זה לרוב רגיל. במקרים אחרים, תמיכות של הממשלה המרכזית בשלטון המקומי תפושט, וסמכויות ראשי הערים תורחב, למשל בענייני בריאות או בנייה.
אבל כנראה החלק החשוב ביותר הוא הכוונה לערוך רה-ארגון בשלטון המקומי, כך שהאזורים בהם ישנה מערכת שלטונית דו-שלבית יעברו לעבוד תחת מועצות אוניטריות. הרעיון הוא שלמעט במקרים מיוחדים, כל מועצה כזו תכלול לפחות חצי מיליון תושבים. גם במועצות האלו יורחבו הסמכויות, והרבה תחומים שכיום זקוקים לאישור הממשלה המרכזית יעברו לאחריותן הבלעדית של המועצות. אולם, הממשלה הבהירה שהמועצות האוניטריות לא ייהנו מאותן סמכויות של הרשויות הממוזגות, ויצטרכו להקים מעליהן כזו. הממשלה מעוניינת גם ליישב את החובות אליהם נקלעו מועצות רבות, ומנגד ליצור מערכת שתגדיל את האחריותיות על האופן בו המועצות עושות שימוש בכסף שברשותן ועל האופן בו הן ממומנות מלכתחילה.
ניתוח
מה שהממשלה מבקשת לעשות זה שני דברים: ראשית, לפשט את מערכת השלטון המקומי באנגליה. כפי שיכולתם לראות מההסבר קודם, המצב כיום הוא טלאי על טלאי על טלאי, בין השאר כי הרבה רפורמות שלטון מקומי בבריטניה לאורך השנים לא היו מקיפות אלא נקודתיות. הרפורמה הזו נועדה, במידת האפשר, לעשות סדר: להעביר את כל האזורים הרלוונטיים, שזקוקים לרשויות ענק, להיות תחת רשויות ממוזגות, וכמו כן להעביר במידת האפשר את האזורים הלא עירוניים להיות תחת רשויות אוניטריות, במה שיהיה כמו המקבילה למועצה האזורית הישראלית. הדבר לא אמור רק לשפר את התפקוד של השלטון המקומי באמצעות היפטרות מגופים שיוצרים כפילות לא חיונית, אלא גם להפוך את השלטון המקומי באנגליה לפשוט יותר להבנה. זה אמנם נראה בעיקר כמו משהו קטן לאנשים כמוני, שחוקרים את הנושא ודופקים את הראש בקיר מכל הסיבוכים, אבל זה גם חשוב לתפקוד. ככל שיש יותר סוגים של שלטון מקומי, זה אומר גם יותר סוגים של בירוקרטיה.
שנית, להעביר לרשויות האלו, הקיימות והחדשות, יותר כוח. חלקו יגיע באמצעות זה שלא יערימו קשיים בירוקרטיים על שימוש בסמכויות הקיימות, וחלקו באמצעות זה שהממשלה תאציל מהסמכויות שיש אצלה על השלטון המקומי. ומדובר פה לחלוטין בהאצלת סמכויות, שכן השלטון המקומי עדיין יצטרך לתת דין וחשבון לממשלה המרכזית על שלל תחומים שבתחום אחריותו, ובראשם תחום הבנייה. כמובן, אפשר לטעון שזה לא בהכרח רע, בעיקר אם יש צורך לפתור בעיה שהיא ברמה הלאומית כמו מצוקת דיור. ועדיין, צריך לזכור שפירוש הדבר הוא שהממשלה עדיין לא בהכרח שואפת להפחית את ריכוזיות מבנה השלטון בבריטניה בצורה דרסטית, למרות שמסמך המדיניות עצמו נפתח בכך שכיום השלטון באנגליה הוא מהריכוזיים במערב. למעשה, במקום מסוים הרשויות המקומיות יקבלו את הסמכויות האלו כדי לעשות את מה שהממשלה דורשת מהן. ובכל זאת, הכיוון הוא אכן האצלת סמכויות והרגעת המיקרומנג’מנט של השלטון המרכזי.
התגובות
לרבים היה מה להגיב בנושא. המכון לממשל בגדול תמך במסמך המדיניות, אבל הוסיף כמה הערות ששווה להתעכב עליהן. ראשית, שעושה רושם שתחום שלא עובר האצלה של ממש הוא תחום המימון, שיישאר בידי הממשלה, ושמשרד האוצר לא ממהר לוותר על הכוח הזה. שנית, שלא ברור איזה מין מנגנון של דרישת אחריותיות מהרשויות המקומיות הממשלה מתכוונת להקים. ושלישית, שבפועל מה שהממשלה עושה, בעיקר עם הרשויות הממוזגות, זה הפיכת ההאצלה לעיקרון חוקתי גם בתוך אנגליה, עם חקיקה שתקל להאציל עוד סמכויות בהמשך אבל תקשה לקחת בחזרה (למרות שהמבנה החוקתי בבריטניה יאפשר לשנות הכל באמצעות חקיקה רגילה). במכון קוראים לזה עיקרון “האצל או הסבר”, כלומר בררת המחדל אמורה להיות האצלת הסמכויות במקום השארתן בידי הממשלה.
אבל לא רק מכוני מחקר טרחו להתייחס, אלא גם הפוליטיקאים. משהו שהרגיז פוליטיקאים רבים באופוזיציה היה שלפי מסמך המדיניות, ייתכן שחלק מהבחירות למועצות שצפויות לעבור שינוי יידחו. בהתאם, פוליטיקאים פופוליסטים כמו רוברט ג’נריק או חברי מפלגה הרפורמה טענו שהדבר נעשה כדי שהלייבור לא תצטרך לעמוד מול האלקטורט הזועם. זה, במחילה, בולשיט: מעבר לכך שדחיית הבחירות אינה גורפת כפי שקרה ב-2020 בגלל הקורונה, הדבר אמור להיעשות רק לבקשת המועצות הרלוונטיות. מאחר שבבחירות של 2025 הלייבור לא צפויה להגן על הרבה מושבים, זו בעיקר טענה מטופשת. התייחסות מגוחכת אחרת הייתה מחברי המועצה בברוקסטואו שפרשו מהלייבור, בין השאר בטענה שזה צעד דיקטטורי. בפועל, מה שמפריע להם זה שמועצת ברוקסטואו כנראה תבוטל.
Who is the real threat to democracy? pic.twitter.com/cYeoJMMvlG
— Reform UK (@reformparty_uk) December 16, 2024
התייחסות יותר עניינית הייתה מצד השמרנים בצ’ורלי, שהציבו חמישה מבחנים להסכמה למהלך: אפשרות אמיתית של המועצות לבחור בהצטרפות לרה-ארגון; הסכמה של שתי רמות השלטון היכן שהשלטון דו-שלבי (כלומר, לא לתת לממשלה לשאת ולתת רק עם אחת הרמות); תמיכה של רוב תושבי המועצה; השינוי יביא להורדת מס המועצה; ושהשינויים לא יגרמו לעומס על השירות הסיעודי בגלל שחלק מנותני השירות יצטרכו להתמודד עם מרקם דמוגרפי חדש.
לסיכום
שלטון מקומי הוא חשוב, והוא חלק מהאופן בו מדינה נמשלת. פירוש הדבר הוא שרפורמה גדולה בשלטון המקומי פירושה רפורמה גדולה באיך שהמדינה נמשלת. וממשלת סטארמר החליטה להקטין משהו את השליטה של הממשלה המרכזית לטובת שלטון מקומי חזק יותר. כמובן, דברים בפרופורציות: השלטון המקומי באנגליה לא הולך להיות חזק כמו הממשלה הסקוטית, לצורך העניין, או אפילו כמו הממשלה הוולשית (החלשה מבין כולן). למעשה, במובנים רבים הרשויות המקומיות האנגליות, גם הגדולות והחזקות שבהן, יהיו קבלניות משנה של השלטון המרכזי או לכל הפחות תלויות בחסדיו. זה לא בהכרח משהו רע, וכזה שקורה בהרבה מדינות כשזה מגיע לפרויקטי תשתית גדולים, אבל חשוב להבין את הפרופורציות.
איך שלא יהיה, כשהחקיקה הזו תעבור, החוקה הלא כתובה של בריטניה תשתנה משהו. זה אומר גם שפתאום פוליטיקאים שרצים לפרלמנט יוכלו להציע פחות השפעה בנושאים מסוימים, בעוד הפוליטיקאים המקומיים יצטרכו להידרש ליותר תחומי אחריות. השאלה היא איזו השפעה תהיה לזה על ההצבעה בבחירות המקומיות. כיום הבריטים כמעט שלא טורחים להצביע, והבחירות נחשבות יותר לדרך כדי להביע ביקורת על השלטון המרכזי. כעת, לפחות בעיניי רוחה של הממשלה, ההצבעה הזו אמורה להיות שווה יותר וחשובה יותר.
אבל מה שהכי חשוב לזכור זה שמעמד השלטון המרכזי בבריטניה הוא תזזיתי, ולא מחזיק מעמד הרבה זמן. מאז מלחמת העולם השנייה נערכו רפורמות בשלטון המקומי בממוצע אחת לעשור. מה יקרה לכל היוזמה הזו כשיהיה שלטון אחר, שיוכל להשיב את הגלגל לאחור באמצעות חקיקה רגילה? קשה לדעת.