האם בריטניה היא בעצם דיקטטורה? ממש לא, אבל כדאי להכיר מושג בפוליטיקה הבריטית: “דיקטטורה נבחרת”. המונח נטבע על-ידי לורד היילשם, שסבר כי הריבונות בבריטניה עברה מהפרלמנט לממשלה ששולטת בו. לורד היילשם ראה בעיניי רוחו חוקה כתובה לבריטניה, אבל זו מעולם לא נכתבה. גם היום מערכת האיזונים והבלמים בבריטניה טעונה שיפורים לדעת רבים, ולא פעם מפלגת השלטון מנצלת את זה | צילום: ניזאם אקנג’י
בריטניה, שהפרלמנט שלה זכה לכינוי “אם הפרלמנטים”, היא דמוקרטיה, נכון? כמובן. אבל יש פה אבל. שיטת הממשל של בריטניה בסופו של דבר בונה בעיקר על זה שהדמוקרטיה תישמר בזכות רצונם הטוב של השליטים והכבוד שלהם למוסכמות. הדבר זכה לכינוי “דיקטטורה נבחרת” (elective dictatorship), וזה מושג שמדיי פעם נעשה בו שימוש. בפוסט הזה נבין את הדיון הקיים הזה שיש על שיטת הממשל הבריטית, ולמה יש מי שסבורים שצריך שינוי.
בחורים טובים
לפני שנדבר על דיקטטורה נבחרת צריך לדבר על תאוריה פוליטית אחרת, “בחורים טובים” (good chaps theory of government). כפי שמסביר דוח של החברה לחוקה, “מאפיין מרכזי בחוקה הבריטית הוא המידה בה ממשל טוב בממלכה המאוחדת על הריסון העצמי של מי שמחזיקים בשלטון”. בהיעדר חוקה כתובה, הטקסטים המרכזיים שמהווים את החוקה בפועל לא מוגנים מתיקונים ושינויים. לכן המערכת הבריטית בנויה על אמון: המחשבה שמי שיגיעו למשרות הנעלות ביותר יהיו “בחורים טובים” ועתירי ניסיון, שאפשר פשוט לסמוך עליהם שיתנהגו יפה עם הכוח שלהם. פרופסור פיטר הנסי תיאר זאת כך: “הבחורים הטובים ידעו איפה הגבול עובר ולא מתחו אותו” (ולא שכח לציין שהוא מדבר על בחורים טובים “משני המינים”). הדבר נכון גם ובעיקר כשהשמירה על הגבולות יכול לעמוד בדרכה של מדיניות חדשה או אמביציות פוליטיות. עניין מעצבן כזה.
אז מה זה דיקטטורה נבחרת?
טוב, התכנסנו פה בשביל מושג אחר, לא? אז עדויות למושג “דיקטטורה נבחרת” אפשר למצוא עוד מהמאה ה-19, אז העיתונות הבריטית בעיקר השתמשה במושג כדי לעקוץ מדינות ביבשת. בהקשר של הפרלמנט הבריטי הוא התחיל יותר במחצית השנייה של המאה העשרים. אבל מי שבאמת הכניס את המושג לשיח בבריטניה היה הפוליטיקאי השמרני קווינטין הוג, הידוע יותר כלורד היילשם, ששירת כלורד צ’נסלור (שר המשפטים) תחת אדוארד הית’ ומרגרט ת’אצ’ר (בסך הכל 12 שנים).
בבחירות 1966 הוא הזהיר כי הכוונה שעומדת מאחורי מתקפות הלייבור על בית הלורדים היא שהיא “שואפת לייסד במדינה הזו דיקטטורה נבחרת”. שנה לאחר מכן הוא אמר בפרלמנט: “פרלמנט יכול לתמוך בקלות בדיקטטורה נבחרת. למעשה זה קרה במהלך חיינו, במלחמה, כשהוא האריך את חייו”. ב-1968 הוא דיבר בעד חיזוק השלטון המקומי כדי ש”יהוו קונטרה לדיקטטורה הנבחרת בווסטמינסטר”. הוא כנראה ממש התאהב בביטוי, כי כעבור שנה הוא שוב השתמש בו, ופירט: “המערכת המפלגתית יוצרת עליונות של ממשלה כמו הנוכחית אוטומטית וכמעט לא מפוקפקת. הדיון הצטמצם לכדי ריטואל”.
הרצאת הלורד היילשם
העיתונות מלאה בעוד שימושים רבים של לורד היילשם במושג “דיקטטורה נבחרת”, אבל הוא באמת הצליח להחדיר אותו רק באוקטובר 1976. הוא הקדיש הרצאה ששודרה ב-BBC כדי להרחיב על המושג. “אנחנו חיים תחת דיקטטורה נבחרת, אבסולוטית בתאוריה אם עד כה נחשבה לנסבלת בפועל”.
הוא תיאר את מגבלות הריבונות של הפרלמנט כ”פוליטיים ומוסריים. הם נמצאים במצפונם של החברים, בצורך בבחירות תקופתיות, ובמה שנקרא איזונים ובלמים הטבועים בהרכב, במבנה ובנוהג של הפרלמנט עצמו”. לדבריו, הממשלה צברה כוח רב מדי בתוך בית הנבחרים: “עד לאחרונה, כוחה של הממשלה בגדול פוקח על-ידי האופוזיציה או על-ידי הבקבנצ’רס שלה עצמה. כעת זה בידי מכונת הממשלה, כך שהממשלה שולטת בפרלמנט ולא הפרלמנט בממשלה. עד לאחרונה, דיונים וטיעונים שלטו בסצנה הפרלמנטרית. כעת אלו המצליפים וחברי ועידת המפלגה”.
הוא הלין על כך שאם בעבר היה איזון בין מפלגת השלטון לאופוזיציה ובין יושבי הספסלים הקדמיים לאחוריים, הרי שעתה הכוח עבר לספסלים הקדמיים של מפלגת השלטון. בנוסף, בית הלורדים הפך עם השנים לאפקטיבי הרבה פחות, כך שבפועל הפרלמנט היה מורכב מבית אחד בלבד. ולכן, “ריבונות הפרלמנט יותר ויותר נהייתה בפועל לריבונות בית הנבחרים, וריבונות בית הנבחרים יותר ויותר נהייתה בפועל לריבונות הממשלה, שבנוסף להשפעתה בפרלמנט שולטת במצליפי המפלגה, במכונה המפלגתית ובשירות המדינה”. גם בתי המשפט לא הספיקו בעיניו, מפני שהייתה להם רק סמכות לפרש את חוקי הפרלמנט.
הוא גם לא ממש התחבר ל”דוקטרינת המנדט”, בטענה שהמפלגה שמנצחת בבחירות מתייחסת למצע כאל “תורה מסיני”, “לא משנה כמה קטן הרוב, כמה ההבטחה לא מומלצת, כמה התכנית שנויה במחלוקת”, מפלגת השלטון תטען למנדט ליישם אותה. הלחץ למנדט יגיע מהוועידות המפלגתיות, שיגרמו למנהיגי המפלגות להקצין עמדות למרות שהאלקטורט ברובו מתון. לדבריו, “היעדרה של מגבלה חוקית כלשהי על כוחו של הפרלמנט נהייתה ללא מקובלת”. ההרצאה עשתה גלים ונדונה בעיתונות במשך כמעט שלושה שבועות.
ביקורת משמאל
את הדברים האלו – וכבר נגיע לאופן בו הוא הציע לפתור אותם – לורד היילשם אמר כשהוא היה באופוזיציה, אל מול ממשלת לייבור עם רוב קטן (הוא הודאג מהיכולת של רוב לא גדול לכפות את עצמו). אבל כשהשמרנים חזרו לשלטון, הלייבור ששה להשתמש בביטוי הזה. ב-1983 דייוויד אואן (שכבר הספיק לפרוש מהלייבור כדי להקים את המפלגה הסוציאל-דמוקרטית, SDP) טען שהרוב הגדול בו זכו השמרנים תחת מרגרט ת’אצ’ר יצר את הבסיס לאותה דיקטטורה נבחרת. ב-1984, כשת’אצ’ר עמלה על ביטול הבחירות למועצת לונדון רבתי (כחלק מתהליך הביטול שלה), ג’ק סטרו מהלייבור טען שהשימוש ברוב כדי לזרז את תהליך החקיקה מהווה דיקטטורה נבחרת. אבל הביקורת לא הגיעה רק משמאל: ב-1983 ג’פרי ריפון, שכמה שנים קודם לכן שירת בממשלתה של ת’אצ’ר, התנגד להצעת הממשלה לתת לעצמה את הכוח לכפות תקרת ארנונה על הרשויות המקומיות, בטענה שיש לכך השלכות חוקתיות, ואמר: “זו דוגמה קלאסית לדיקטטורה נבחרת”. בהמשך שמרנים נוספים הצטרפו אליו. זה גם לא היה מקרה יחיד.
_tijdens_een_bezoek_aan_Estec_in_Noordwijk,_rechts_minister_Van_Aardenne_-_Bestanddeelnr_932-7039.jpg){kind=link}
יש עוד דוגמאות למכביר, אבל הנקודה ברורה: אותה “דיקטטורה נבחרת” של לורד היילשם לא נשארה נחלתם של שמרנים בלבד. ולעתים, כפי שניתן לראות, חברי מפלגת השלטון השתמשו בה כדי לבקר את התנהלות מפלגתם שלהם בממשלה. ניתן למצוא דוגמאות לשימוש במושג הזה עד היום בעיתונות, בין אם על-ידי פוליטיקאים ובין אם על-ידי עיתונאים.
מה לורד היילשם הציע מול אותה דיקטטורה נבחרת?
באותה הרצאה, לורד היילשם אמר שבהחלט אפשר לשקול רפורמות חוקתיות כמו העברת סמכויות לגורמים מקומיים, רפורמה בשיטת הבחירות ורפורמה בבית הלורדים. אבל לדבריו זה לא מספיק. “אני לא חוזה שום דבר פחות מחוקה כתובה לבריטניה”, הוא אמר. “בכך אני מתכוון לאחת שמגבילה את סמכויות הפרלמנט ומספקת אמצעים לאכוף את ההגבלות האלו, גם פוליטיים וגם חוקיים”.
מה יהיה בחוקה הכתובה הזו? לורד היילשם רצה להפוך את בית הלורדים לבית נבחר, שהבחירות אליו יהיו על בסיס אזורים גדולים ובכל אחד מהם שיטת הבחירות תהיה יחסית. בנוסף, תיכתב מגילת זכויות ברוח האמנה האירופית לזכויות אדם (בה בריטניה חברה וגם הייתה ממייסדותיה). הכוח של ראש הממשלה להקדים את הבחירות על דעת עצמו יוגבל או יוסר. ייווצרו אספות נבחרים אזוריות אליהן יועברו חלק מהסמכויות. ולבתי המשפט תהיה יכולת לאכוף את החוקה.
אבל הוא לא התכוון לכתוב חוקה לבד: הוא הציע להקים ועדה חוקתית מיוחדת, שתציע נוסח לחוקה. הנוסח הזה יעבור את הליך החקיקה, ולאחר מכן יאושרר במשאל עם. כל שינוי לחוקה הזו ידרוש חוק מיוחד של הפרלמנט (עם רוב מיוחד בשני הבתים) ואשרור במשאל עם.
מה קרה עם זה?
כמו שאנחנו יודעים, שום חוקה עדיין לא נכתבה לבריטניה, למרות שלפעמים עולים קולות כאלה. אבל האם לא היה שינוי כלל? ב-2018 פרופ’ עמיחי כהן מהמכון הישראלי לדמוקרטיה כתב סקירה בה הוא מתאר שישה בלמים מלבד ביקורת חוקתית וחוקה כתובה: שני בתי פרלמנט, משטר נשיאותי, משטר פדרלי, חברות באיחוד האירופי, חברות באמנה מחייבת נוסח האמנה האירופית לזכויות אדם ושיטת בחירות אזורית. לגבי האחרון, אני טוען שהוא לא הוכיח את עצמו בבריטניה וכהן עצמו מודה בסקירה שהוא שנוי במחלוקת, אז נשאיר אותו בצד.
כשלורד היילשם נשא את דבריו, לבריטניה היו שני בתי פרלמנט (אבל הוא לא תפס מהעליון), חברות בקהילה האירופית וחברות באמנה האירופית לזכויות אדם. הוא הציע להוסיף לכך חוקה כתובה, לעשות תהליכים של פדרליזציה, לחזק את הבית העליון ולהוסיף ביקורת חוקתית. זה היה מביא את בריטניה להחזיק בכל הבלמים למעט משטר נשיאותי.
מה קרה עם כל אחד מהבלמים האלו? החברות באמנה האירופית לזכויות אדם עודנה קיימת (אם כי יש עליה איומים בימים אלה). המוסדות האירופיים התחזקו כבלם, אבל בריטניה פרשה מהאיחוד. הבית העליון נושל מחלק מסמכויות השפיטה שלו, וסמכויות החקיקה שלו עודן חלשות, כך שספק בלבי שלורד היילשם היה מרוצה מזה. פדרליזציה הייתה, וכיום יש לבריטניה מבנה סמי-פדרלי עם שלטון אזורי לסקוטלנד, ויילס וצפון אירלנד (ולצורך העניין, החוק קובע שאין לבטל את הפרלמנט והממשלה בסקוטלנד ללא משאל עם). מאז נוסד בית משפט עליון, אבל אין לו יכולת לפסול חוקים אלא רק להצביע על בעייתיות בהם ולבקש מהפרלמנט לשקול מחדש במקרה של אי-הלימה עם חוק זכויות האדם (עריכה 19.2: אבל בצל המוסכמות כן דואגים לטפל באי ההלימה). וחוקה כתובה, זו שהיוותה את הבסיס לחזון של לורד היילשם, עדיין אין. גם לא כל הבריטים יסכימו שיש בכלל צורך בחוקה כתובה.
האם בריטניה היא דיקטטורה?
ברור שלא. למרות שלורד היילשם טען שהרבה מהחוקים של ממשלת הלייבור היו נחשבים ללא חוקיים תחת ההסדר החוקתי אותו ביקש להשיג, הוא לא חשב שמתנגדי שלטון נעצרים או מדוכאים. דיי ברור שבריטניה היא דמוקרטיה, והמושג “דיקטטורה נבחרת” הוא לא משהו שנעשה בו שימוש כל יומיים. הוא דיבר על הפוטנציאל: לשיטתו, מפלגת השלטון יכולה למתוח את כוחה עד אינסוף ואין הרבה מה לעשות נגד זה. ניתן לקוות שבית הלורדים ימתן את החקיקה, אבל הממשלה יכולה לעקוף אותו בקלות. ניתן לפנות לבית הדין האירופי לזכויות אדם, אבל גם הוא מוגבל. בתחומים רבים יש לפרלמנט שליטה רק באנגליה, אבל כשהכל חוקים רגילים מה הבעיה להוציא מהם את ההגנות על הממשלים האזוריים?
אבל עד כמה רחוק הממשלה לוקחת את הפוטנציאל הזה? טוב, זה תלוי את מי שואלים. אבל אין ספק שהממשלות האחרונות לא ממש נהגו בכבוד בחוקה. החוק שהעביר את הסמכות להקדים את הבחירות מראש הממשלה לשני שליש מחברי הפרלמנט היה צורך קואליציוני של דייוויד קמרון. כשבוריס ג’ונסון החזיר את הגלגל לאחור, הוא עשה זאת תוך התעלמות מקריאות לתת לפרלמנט קצת יותר סיי מתי לפזר אותו. באותה הזדמנות הממשלה גם חסמה ביקורת שיפוטית על מה שנחשב לפררוגטיבה של ראש הממשלה (דרך המונרך). זאת בעקבות הפסיקה של העליון מ-2019 בה נקבע שהשעיית הפרלמנט לחמישה שבועות על-ידי ג’ונסון כדי לחסום את הדיון על הברקזיט הייתה לא חוקית. אבל בשום שלב לא נקבעו כללים להשעיה עצמה. ב-2022 הממשלה חוקקה לעצמה סמכות על נציבות הבחירות שאמורה להיות עצמאית. בימים אלו מתבצעת חקיקה שלטענת רבים מאיימת על זכות ההפגנה. כרגע הדבר מתעכב בבית הלורדים, אבל היכולת שלו לעצור חקיקה מוגבלת.
לסיכום
בריטניה היא לא רודנות. אבל לורד היילשם לא טעה כשטען שבסופו של דבר יותר משהריבונות היא של הפרלמנט, היא של הממשלה. אמת, יש מקרים חריגים, כמו ההפסדים של ת’רזה מיי בהצבעות על הברקזיט או הצורך של בוריס ג’ונסון להישען על האופוזיציה כדי להעביר חקיקת קורונה, אבל באופן כללי מה שבאמת מגביל את הממשלה זה בעיקר הכבוד לנורמות, יחד עם כמה בלמים לא מאוד חזקים (שגם אותם אין בשיטה הישראלית, אגב). יש חסרונות גם לחוקה כתובה, אבל כשלממשלה מגיע מישהו שלא באמת מכבד את הנורמות, אז הן מתקשות להגן. הדבר הזה דורש, יותר מהכל, לסמוך על “הבחורים הטובים”. והרבה מאוד בריטים כבר לא בטוחים שאלו באמת הבחורים הטובים שמגיעים למעלה.