כבר חודשים שצפון אירלנד מתנהלת ללא תקציב מסודר. זה התחיל בכך שהתקציב שהוגש לא סיפק חלק מחברות הקואליציה בממשלת צפון אירלנד, והמשיך לדרישות הולכות וגדלות מצדה כלפי ממשלת בריטניה לעוד סיוע שיעזור לפתור את המבוי הסתום. אלא שאחרי תקופה ארוכה של משא ומתן וסטמינסטר הגישה את ההצעה האחרונה שלה, ומזהירה שאם היא לא תתקבל ייתכן שהממשלה הבריטית תכתיב תקציבים מלמעלה. ממשלת צפון אירלנד כרגע מסרבת לסגת, אבל הבחירות במאי ללא ספק ישפיעו על ההחלטה. בינתיים, צפון אירלנד מתנהלת על תקציב המשכי, והמערכת זועקת לשינוי | בתמונה: ג’ון אודאוד, שר האוצר של צפון אירלנד (צילום: שין פיין)
בדרך כלל, כשאני כותב פה על משבר פוליטי בצפון אירלנד, זה בגלל שהחוק דורש שממשלת צפון אירלנד תהיה ממשלת אחדות פריטטית בין הגוש היוניוניסטי (תומכי ההישארות בממלכה המאוחדת; המפלגה הגדולה בגוש היא ה-DUP) לבין הגוש הלאומני (תומכי עזיבת הממלכה וההצטרפות לרפובליקה האירית; המפלגה הגדולה בגוש היא שין פיין). מעת לעת אחד הצדדים מחליט לשבור את הכלים ולפרוש מהממשלה, מה שגורם לכך שהממשלה מתפרקת וגם האסיפה המחוקקת של צפון אירלנד חדלה מלתפקד. הפעם, לעומת זאת, הממשלה מתפקדת (בערך), וחברות הקואליציה אפילו תמימות דעים בעניין שבפנינו, אבל זה דווקא מכניס אותן לעימות עם ממשלת בריטניה. כך, הכניסה של צפון אירלנד לתקציב המשכי יצרה משבר פוליטי של ממש.
קצת רקע
נתחיל בטיפה רקע על המצב הפיסקלי של צפון אירלנד, שנובע משני תהליכים. ראשית, היא נכנסה לקשיים תקציביים החל מ-2022 בגלל האינפלציה הגבוהה בכל הממלכה המאוחדת. שנית, התקציב הצפון אירי נסמך מאוד על מענקים מממשלת בריטניה, שנגזרים בין השאר מהעלאת או הורדת התקציבים באנגליה. כששרת האוצר הקודמת רייצ’ל ריבס נכנסה לתפקידה ב-2024 היא הגדילה מאוד את התקציב כדי לסייע ל-NHS, מה שהגדיל את המענק לצפון אירלנד, אבל הצמיחה הזו לא הייתה יכולה להימשך לנצח וברור שהיא תצטרך להאט בשנים הקרובות. אלא שלא הכי פשוט סתם להאט את הקצב, כי גודל המגזר הציבורי בצפון אירלנד הוא גדול יחסית, בזמן שהמענקים מהממשלה המרכזית לא בהכרח מספיקים כדי שממשלת צפון אירלנד תוכל להעלות את המשכורות במגזר באופן זהה לזה שבבריטניה.
בנוסף, מערכת התמריצים בצפון אירלנד מעודדת תקציב גרעוני. היא לא צריכה ללוות את הכסף ולקבל ריבית על-סמך ביצועי העבר שלה – את זה עושה ממשלת בריטניה עבורה. כמו כן, אם מועצה מקומית באנגליה “פושטת רגל” האזרחים שלה ייענשו כחלק מקבלת סיוע מדינתי, בין אם באמצעות פחות שירותים ובין אם באמצעות העלאת מס המועצה, בצפון אירלנד הממשלה הבריטית לא כופה הסדר כזה בשביל תוספת מימון. כך, בשנה שעברה הממשלה הרשיתה לעצמה לחרוג במאות מיליוני ליש”ט מהתקציב המקורי. יחד עם העובדה שצפון אירלנד גם ככה ענייה ביחס לשאר הממלכה, הדבר מוביל לכך שהגירעון האישי של הצפון אירי הממוצע (המסים שהוא משלם פחות השירותים שהוא מקבל) הוא הגבוה ביותר בממלכה.
למה ממשלת בריטניה משתפת פעולה עם כל זה? ובכן, כי ממשלת צפון אירלנד היא נדבך מרכזי בהסכם יום שישי הטוב שסיים את תקופת הטרור בצפון אירלנד (הידוע בשם הכמעט פיוטי “הצרות”), והממשלה הבריטית מעדיפה לדחוף את היד לכיס מאשר לחדש את מלחמת האזרחים. אבל זה גם אומר שצפון אירלנד מרשה לעצמה לסבסד יותר משאר הממלכה את שכר הלימוד, תרופות בבית המרקחת ניתנות ללא תשלום בקצה ולא נגבה תשלום על שימוש במים.
נכנסים לתקציב המשכי
מאז שהתחילה שנת הכספים הבריטית הנוכחית (אפריל 2026), צפון אירלנד מתנהלת עם תקציב המשכי, במסגרתו ניתן לממן את השירותים הציבוריים בסכום מופחת שנגזר מהתקציב של השנה שעברה (זה עובד בשלבים, שהמשמעותי בו נכנס לתוקף באוגוסט, אבל לא איכנס לכל הפירוט הטכני). למה זה המצב? ובכן, בינואר שר האוצר ג’ון אודאוד (O’Dowd, שין פיין) פרסם לציבור הצעה לתקציב תלת-שנתי, שייתן את הבסיס עד שנת הכספים של 2029/30. הרעיון הוא, כמובן, תקציב ארוך טווח שיאפשר חשיבה בהתאם. מי שפחות אהבו את זה היו היוניוניסטים מה-DUP, וסגנית השרה הראשונה (הזהה בסמכויותיה לשרה הראשונה, כחלק מממשלת האחדות) אמה ליטל-פנגלי טענה שהתקציב לא מספק בנושאים מסוימים כמו חינוך.
אלא שיש מי שרוצים לראות קצת יותר משמעת פיסקלית. הילארי בן, שר צפון אירלנד בממשלת סטארמר, אמר שממשלת צפון אירלנד תצטרך להגיע לתקציב מאוזן ושהיא לא תוכל להתחמק מבחירות קשות. אלא שהמועצה הפיסקלית של צפון אירלנד, גוף עצמאי שנועד להעריך את משמעויות התקציב, הזהירה בפברואר שלמרות שהטיוטה של אודאוד נראית מאוזנת, כנראה שהתקציב בפועל ייראה שונה לגמרי. הסיבות לכך הן מחלוקות פוליטיות, צורך להקטין את הגירעון ומבנה המשכורות במגזר הציבורי. לפי המועצה, העלאת המשכורות במגזר בשיעור דומה לזה של ממשלת בריטניה בלי צמצום המגזר עצמו יקשה על איזון התקציב. מי שבירך על הניתוח הזה היה ראש ה-DUP גווין רובינסון, שאמר שהמענקים מהממשלה הבריטית צריכים להגיע יד ביד עם רפורמה שתבטיח “ערך לכסף”.
בפברואר, משרד האוצר הבריטי הסכים לתת לממשלת צפון אירלנד הלוואה בסך 400 מיליון ליש”ט, כדי להבטיח את תקינות השירותים הציבוריים, שהחזרתה תיפרש על-פני שלוש שנים. זאת, למרות ששימוש ברזרבות של האוצר הבריטי אמור להיעשות רק במקרה של תרחיש לא צפוי שאין דרך אחרת להתמודד איתו. את רובם המוחלט אודאוד החליט להקצות לחינוך, אבל במשרד החינוך האירי טוענים שבלי עוד 700 מיליון מערכת החינוך תקרוס. אבל באסיפה תוהים אם במשרד מנהלים את התקציב כמו שצריך. כלומר, המבוי הסתום לא נפתר.
מה קרה מאז?
כאמור, מאז שהתחילה שנת הכספים באפריל צפון אירלנד מתנהלת עם תקציב המשכי, וממשלת בריטניה ניסתה לפתור את זה. בתחילת יולי, אחרי שקיר סטארמר כבר התפטר אבל לפני שהוחלף, הילארי בן נפגש עם פוליטיקאים צפון אירים כדי למצוא פתרון. לאחר הפגישה, הוא הודיע שהוסכם על עבודה משותפת של משרד האוצר הבריטי, משרד צפון אירלנד ועובדי מדינה של ממשלת צפון אירלנד. למרות שבן הבהיר שהוא רוצה להגן על השירותים הציבוריים, הוא גם הבטיח שהפתרון שיימצא יצטרך להבטיח גם יציבות פיסקלית.
ומה אמרו הפוליטיקאים הצפון אירים עצמם? רובינסון אמר שבסופו של דבר יש להתמקד בשינויים מבניים. ראש ה-UUP, מפלגה יוניוניסטית נוספת (שאמנם אינה מפלגת השלטון אך חברה בקואליציה), הזהיר שלפני שתהיה איזושהי העלאת מסים, על הממשלה לבדוק כיצד לקצץ בהוצאות. מישל אוניל, השרה הראשונה וראשת שין פיין בצפון אירלנד, האשימה שתמיד כשצפון אירלנד נמצאת במצב הזה, במקום להגיע למודל מימון טוב יותר, ממשלת בריטניה פשוט זורקת כסף ולא פותרת כלום בטווח הארוך.
מאז, כידוע, סטארמר הלך ובמקומו נכנס אנדי ברנהם. האחרון החליף את הילארי בן בכריס בריאנט. ומה בריאנט עשה? הוא הגיע בתחילת ספטמבר לשיחה עם ראשי המפלגות, והציע מענק על-סך 350 מיליון ליש”ט בכל שנה לשלוש השנים הבאות. אלא שגורמים בממשלה טוענים שיש צורך ב-450 מיליון, כלומר פער של 100 מיליון. כעבור כמה ימים ההצעה של בריאנט הועלתה ל-1.5 מיליארד ליש”ט על-פני שלוש שנים, כלומר 500 מיליון לשנה. ועדיין, מה שהיה לג’ון אודאוד להגיד זה ששתי הממשלות נמצאות ב”משא ומתן ממשי”.
בשבוע שעבר (ה’), בריאנט הודיע רשמית ש-1.5 מיליארד הוא הסכום שיינתן. מתוכו, 1.25 מיליארד מיועדים לפעילות השוטפת של הממשלה, 150 מיליון לרפורמה בשירותים הציבוריים, 100 מיליון לדיור ציבורי ו-75 מיליון כדי להתמודד עם הונאות ושגיאות במערכת הרווחה. בריאנט דחק בממשלת צפון אירלנד לקבל את הסכום, להסכים על תקציב ולשחרר את כולם מהסיוט. עוד הוסיף שלא תגיע הצעה טובה יותר. יצוין ששיחות על רפורמות מבניות בצפון אירלנד מתקיימות בנפרד מהשיחות על התקציב.
לקראת מבוי סתום?
בצפון אירלנד לא עטו על ההצעה הזו, והסכום שנטען שנדרש עלה ל-5 מיליארד לשלוש שנים. שר החינוך הצפון אירי פול גיוואן, לשעבר ראש ה-DUP והשר הראשון, הזהיר שהמשא ומתן נכנס ל”טריטוריה ללא הסכם”, וביקר את בריאנט על שימוש בטקטיקת “הכל או כלום”. אודאוד טען שלא מדובר בהצעה הוגנת ושמשלמי המסים בצפון אירלנד לא מקבלים תמורה הוגנת למה שהם משלמים, ושיש תמימות דעים בקואליציה שיש לסרב להצעה. כאמור, הצפון אירי/ת הממוצע/ת מקבל/ת בשירותים משמעותית יותר ממה שהיא משלמ/ת במסים, אבל לפי השניים ויילס וסקוטלנד מתוקצבות בצורה טובה יותר, אפילו מעבר לצרכים שלהן, וזה לא הוגן. כאן ראוי להזכיר שוויילס וסקוטלנד מציעות שירותים משמעותית פחות נדיבים. כמו כן, עצם העובדה שהשירותים הציבוריים בצפון אירלנד נמצאים תחת לחץ כלכלי אין פירושה שהמימון לוקה בחסר, ויש נתונים שמגבים את זה.
בכל מקרה, הממשלה הצפון אירית צריכה להחליט אם לקבל את ההצעה הזו. ראש הממשלה אנדי ברנהם הפציר בחברות הקואליציה לחשוב טוב לפני שהן מחליטות על דחייה, ולדבריו מדובר ב”הסכם טוב והוגן”. לדבריו, הוא לא יכול פשוט לתת 5 מיליארד ליש”ט משום מקום, וזה נכון: התקציב הבריטי נמצא תחת לחצים משלו, בדגש על צורך לעבות את תקציב ההגנה. ברנהם, האשים את הממשלה הצפון אירית בהזזת סכום היעד ואמר שעל אנשיה “להיות ריאליים”.
כל הסיטואציה הזו, יש לומר, יוצרת תסכול אצל החברה הרביעית בקואליציה הצפון אירית, מפלגת הברית. בסשן הראשון של אנדי ברנהם בשאלות לראש הממשלה, הוא נשאל על הנושא על-ידי הנציגה היחידה מטעם המפלגה בבית הנבחרים הבריטי, סורקה איסטווד, שטענה שלא ניתן גם לקבל יציבות תקציבית וגם לא לבצע רפורמה בשיטת הממשל בצפון אירלנד. היא לא אמרה את זה ישירות, אבל מפלגת הברית כבר הרבה זמן רוצה לבצע שינויים בשיטת הממשל שיאפשרו גם למפלגות כמו שלה – שלא נמנות על הגוש היוניוניסטי או הלאומני – הזדמנות להנהיג את הממשלה, דבר שהיא מנועה ממנו כעת. כעת, כך נראה, המפלגה מעוניינת להפוך את המשבר התקציבי למנוף לחץ בנושא הזה.
לאן מכאן?
השבוע ממשלת צפון אירלנד תצטרך להחליט אם היא ממשיכה עם השיתוק הזה או מקבלת את ההצעה. לכאן יש להוסיף שני דברים. ראשית, כריס בריאנט מאיים שאם הממשלה לא תקבל את ההצעה ולא תעביר תקציב, ממשלת בריטניה תבחן “דרכים אחרות להעביר תקציב”, כולל האפשרות שהתקציב יועבר בפרלמנט הבריטי. שנית, במאי הקרוב יתקיימו בחירות לאסיפת צפון אירלנד, ומן הסתם לשאלה אם יש או אין תקציב תהיה השפעה על ההצבעה בקלפי.
כאן נשאלת השאלה אם שני הצדדים מאיימים עם מחסנית ריקה. מצד ממשלת בריטניה, כפיית תקציב מלמעלה בלי שהממשלה הצפון אירית התפזרה (בניגוד למקרים אחרים בהם הפרלמנט הבריטי ניצל שיתוק של האסיפה כדי להעביר שם חוקים) עלול לגרום לפיצוץ שבתורו יגרום לפיזור הנ”ל. מצד ממשלת צפון אירלנד, האם באמת יש לה את האומץ לפוצץ הכל ולהגיע למאי עם תקציב המשכי? למפלגות היוניוניסטיות זו תהיה ירייה רצינית ברגל, שכן זה יעלה אצל מצביעים רבים את השאלה מה הפואנטה בהישארות בממלכה. אבל, גם לשין פיין זה יהיה סיכון: בבחירות הכלליות של 2019 גם היא וגם ה-DUP חטפו מהאלקטורט על רקע שיתוק האסיפה באותה תקופה. האם הפעם הבוחרים יהיו סלחנים יותר?
בקיצור, יש פה משבר שמחריף, ולא ברור מי ימצמץ ראשון במשחק הצ’יקן הזה.