לקראת אמברגו?

אחרי חששות רבים זה קרה: ממשלת בריטניה הודיעה על השעיית חלק מרישיונות ייצוא הנשק לישראל, מחשש שהנשק מעורב בעבירות שזו מבצעת על החוק ההומניטרי הבינלאומי. למרות שרובם המוחלט של רישיונות הייצוא פעילים כרגיל, כן חשוב לנסות להבין למה הממשלה החליטה על מה שהחליטה. האם זה בגלל אמונה פשוטה בחוק הבינלאומי ובחשיבות על השמירה שלו? האם בגלל הלחצים מתוך הלייבור? האם בגלל רצון לסיים את המלחמה? וגם צריך להבין למה היקף ההשעיה לא גדול יותר: האם זה בגלל האמריקאים, או בגלל מערכת המשפט המקומית? כנראה מדובר בתמהיל של כולם, אבל רצוי להבין את המהלך דרך אינטרסים בריטיים, שהם דווקא לא אנטי-ישראלים | צילום: בן דאנס, משרד החוץ הבריטי

אני מודה שטעיתי. חשבתי שזה יגיע מאוחר יותר ובהיקף קטן יותר, אבל טעיתי. אתמול (ב’) ממשלת בריטניה הודיעה על השעיית שלושים רישיונות ייצוא נשק לישראל, מחשש שנעשה בהם שימוש שעובר על החוק הבינלאומי. קשה להגיד שעצם ההחלטה מפתיעה, שכן שר החוץ דייוויד לאמי אותת בכיוון הזה עוד כשהיה באופוזיציה, אבל התזמון – יומיים בלבד לאחר שחמאס רצח שישה חטופים – שהשאיר טעם רע גם בבריטניה עצמה, בהחלט היווה מכה כואבת. אבל מה עומד מאחורי זה ולאן הדברים ילכו מכאן? הנה כמה דברים שחשוב לדעת.

מהות השעיית הרישיונות

נתחיל מהודעת משרד החוץ הבריטי. לפיה, עם כניסתו לתפקיד, דייוויד לאמי הורה על בחינה של רישיונות ייצוא הנשק לישראל בצל הטענות שהיא מפרה את החוק ההומניטרי הבינלאומי בעזה. בעקבות הבחינה, ולאחר שני ביקורים של לאמי בישראל כדי להבין את המצב, המסקנה הייתה שהמצב מבחינת הקפדה על החוק הבינלאומי במלחמה הזו רחוק מלהדהים. לכן הוחלט להשעות כשלושים רישיונות (מתוך כ-350, כלומר כ-8.5% מהרישיונות הושעו), שיש חשש שהמוצרים המיוצאים לישראל במסגרתם מהווים חלק מאותה הפרת חוק בינלאומי. חשוב לציין שלא הייתה קביעה מפורשת שישראל הפרה את החוק הבינלאומי או שהנשק שבריטניה מייצאת לישראל לקחה חלק בהפרות כלשהן, אלא שקיים סיכון.

מדובר בעיקר בחלקי חילוף לכלי נשק אוויריים כמו מסוקים או רחפנים. עם זאת, הממשלה הבהירה שהיא לא תשעה את רישיונות הייצוא שמהווים חלק מתכנית החלפים למטוסים F-35, אלא אם כן אלו יישלחו ישירות לישראל. כלומר, עדיין תישאר יכולת לייצא לישראל חלקי חילוף למטוסים אלו בצורה עקיפה. משרד החוץ הסביר שכל דבר שמעבר לכך עלול לפגוע במלאי העולמי של מטוסים מסוג זה, מה שעלול לשחק לידי אויבי המערב.

משרד החוץ הדגיש שהוא עדיין מחויב לביטחונה של ישראל, ובסוף ההודעה אפילו התחבא ממתק עבורה: סנקציות על שלושה אנשי כוח קודס של משמרות המהפכה האיראניות. לפי ההודעה, השלושה לקחו חלק מרכזי בטיפוח הפרוקסיז האיראניים וגורמים כמו חזבאללה.

שבירת מיתוס

לפני שנכנסים לסיבות להחלטה הזו של ממשלת בריטניה, שמלבד משרד החוץ מעורבים בה גם התובע הכללי ומשרד העסקים והמסחר, חשוב לנפץ איזשהו מיתוס. רבים חששו מהממשלה הנוכחית כי היא בשליטת מפלגת המרכז-שמאל של הפוליטיקה הבריטית, ולכן בהכרח תהיה אנטי-ישראלית. אז ראשית, קיר סטארמר ודייוויד לאמי אינם אנטי-ישראלים ומגדירים את עצמם ציונים. ייתכן שהם עושים טעויות ביחסים מול ישראל, וייתכן שהם יותר ביקורתיים כלפי המדיניות הישראלית (בעיקר לאמי) מהרבה שמרנים. אבל, אם ההגדרה שלכם לאנטי-ישראליות היא אי-מתן צ’ק פתוח לממשלת ישראל, אז אתם תישארו עם מעט חברים בעולם.

אבל מעבר לכך, כיפוף היד של ישראל הוא לא נחלת השמאל הבריטי לבדו. במלחמת יום כיפור, אדוארד הית’ השמרני הטיל אמברגו על כל המשתתפות, למרות שמצרים וסוריה היו המדינות התוקפניות ולמרות שישראל הייתה זו שבעיקר הושפעה מאמברגו בריטי. שר החוץ שלו, אלק דאגלס-יום, הסביר שלא ניתן לקרוא להפסקת אש תוך כדי שמחמשים את אחד הצדדים. עם פרוץ מלחמת לבנון הראשונה ב-1982, ממשלתה של לא אחרת ממרגרט ת’אצ’ר משכה הזמנה עבור ישראל להשתתף בתערוכת נשק וכמו כן השעתה רישיונות ייצוא נשק. זאת למרות שהטריגר למלחמה היה התנקשות בשגריר הישראלי בבירת בריטניה ולמרות שת’אצ’ר הסתייגה מהטלת סנקציות על ברית המועצות לאחר הפלישה לאפגניסטן ב-1979. ולא נשכח שלמרות שיכול להיות שבדיעבד דייוויד קמרון, שגם ממנו הישראלים הסתייגו בחודשים האחרונים, היה יותר נוח לישראל מלאמי, הוא עדיין היה הראשון שהעלה את האפשרות להכיר במדינה פלסטינית לפני סוף התהליך המדיני.

כל זה נועד להגיד שבאופן כללי, בשמאל ובימין, הבריטים לא תמיד עושים חיים קלים לישראל. לפעמים זה נעשה משיקול דעת לקוי, לפעמים זה נעשה כי ישראל עולה לממשלה הבריטית על העצבים, ולפעמים זה נעשה כי לבריטניה יש אינטרסים משלה במזרח התיכון והם לא תמיד מתיישבים עם אלו של ישראל. אבל ההנחה האוטומטית שממשלה שמרנית תהיה יותר נוחה לממשלת ישראל היא לא בהכרח נכונה. זה לא אומר שלתפישת העולם אין משמעות, אבל רצוי לא להסיק מסקנות באופן אוטומטי.

סיבות אפשריות

ואחרי כל ההבהרות האלו, צריך לשאול, למה זה קרה? כאן אנסה לתת מספר הסברים אפשריים.

ההסבר של הממשלה

הכי פשוט זה להתחיל מההסבר שסיפקה הממשלה: ישנו חשש שישראל משתמשת בנשק הזה כשהיא מפרה את החוק הבינלאומי. זה בהחלט אפשרי: ראשית, גם סטארמר וגם לאמי הם משפטנים. סטארמר אמנם התקשח ביחסו לחוק וסדר כשנהיה לפרקליט המדינה, אבל הוא עדיין הגיע לשם מתחום זכויות האדם. סביר להניח ששניהם ישימו דגש על החוקיות של מעשי הממשלה, ומאחר שאם ישנו חשש להפרת החוק הבינלאומי יש חובה לעצור באופן מידי מכירת נשק למדינה המפרה, הרי שזה מה שהם עושים.

בנוסף, צריך לזכור, שתחת בוריס ג’ונסון הממשלה קידמה הפרות בוטות של הסכמי הברקזיט, כשניסתה להעביר חקיקה שתיתן לממשלה את הסמכות לעשות באופן חד-צדדי צעדים שמנוגדים להסכמים שהושגו. זה שם את סטארמר במקום שאילץ אותו כראש האופוזיציה להבטיח שאם יזכה להקים ממשלה הרי שהיא תקיים את כל ההתחייבויות הבינלאומיות של בריטניה. חלק מההתחייבויות האלו הן הקפדה על החוק הבינלאומי. וכעת, הגיע הזמן לקיים הבטחות.

לדעתי זה מסביר חלק מהדברים, אבל לא הכל: דייוויד קמרון, לדוגמה, התפתל כשרך החוץ כדי להתחמק מחשיפת חוות הדעת המשפטית שקיבל משרד החוץ לגבי ייצוא נשק לישראל. לו חוות הדעת הייתה נחשפת והיה נכתב בה שישראל עוברת על החוק הבינלאומי, היה צריך להשעות את רישיונות ייצוא הנשק לישראל באופן אוטומטי. אבל חשיפת חוות הדעת נתונה לשיקול דעתו של השר. לו לאמי היה רוצה, הוא היה יכול להחליט להתנהג כאילו הוא לא קיבל חוות דעת בעייתית על ישראל ולהמשיך בעסקים כרגיל. ובכל זאת, הוא החליט כפי שהחליט. האם הכל זה רק בגלל גישה ביקורתית כלפי ישראל? האם לאמי כל-כך מחויב לחוק שהוא לא חולם על לנסות להתחמק ממנו? אולי, אבל יש עוד הסברים.

ההסבר של האופוזיציה

שר החוץ בממשלת הצללים, אנדרו מיטשל, הציע הסבר משלו, לפיו מדובר בניסיון “לספק את הבקבנצ’רס של הלייבור כשבאותו הזמן לא פוגעים בישראל”. מדובר בהסבר הגיוני: מצד אחד, היקפי ייצוא הנשק מבריטניה לישראל ירדו דרמטית בשנים האחרונות, מ-576 מיליון ליש”ט ב-2008 ל-42 מיליון ב-2022 ו-18.2 מיליון ב-2023. כשג’רמי קורבין שאל בבית הנבחרים (ששב אתמול מהפגרה) עד כמה צפויה להשפיע ההחלטה על יכולתה של ישראל לבצע פשעי מלחמה, לאמי הזכיר לו שהייצוא הבריטי לישראל הוא שולי ביחס למדינות כמו ארצות הברית וגרמניה, וההשפעה על היכולות של ישראל בהתאם. במילים אחרות, לכאורה, השעיה של 8.5% מרישיונות הייצוא (וכמו כן אי-אישור בקשות חדשות לייצוא לישראל) לא פוגע בישראל באופן דרמטי.

Announcing an arms embargo on the day when Israel is burying its murdered hostages, and within weeks of British military personnel and arms defending Israel from Iranian attack, is not easy to swallow.

Having now looked at Labour’s memorandum, it has all the appearance of…

— Andrew Mitchell (@AndrewmitchMP) September 2, 2024

מנגד, תוצאות הבחירות שמו לחץ חדש על הלייבור משמאל. כזכור, בבחירות האחרונות רצו לא מעט מועמדים עצמאיים שרצו על מצע פרו-עזתי. הם הדיחו כמה דמויות מפתח בלייבור וכמעט הדיחו עוד כמה אחרים. זו הייתה אחת הסיבות שלאמי מונה לשר החוץ למרות הספקות שיקבל את התפקיד, כדי לפייס את השמאל. פרשנים פוליטיים כבר הסבירו שאחת הסיבות למהלך הייתה רצון להימנע ממרד פנימי במפלגה בזמן כנס המפלגה השנתי. כלומר, כפי שאמר מיטשל, יש פה רצון לפייס את אנשי האגף השמאלי של המפלגה, שעלולים לעשות לסטארמר צרות סביב עזה. כל זאת, כאמור, כשהנזק לישראל לא דרמטי.

אבל כפי שמיטשל עוד אמר, נראה שהצעד לא משיג אף מטרה. בשמאל, ולא רק בתוך הלייבור, הצעדים האלו נראים כמעט מדי ומאוחר מדי. למשל, בגלל שעדיין אפשר לייצא חלפים של F-35, מה שלדעת אותם אנשים משתף את בריטניה בפשעי מלחמה. במקביל, גם אם ישראל לא תרגיש את החוסר בחלפים, הרי שעצם ההחלטה שולחת מסר למדינות אחרות, ידידות ואויבות של ישראל, והוא לא חיובי עבורה. לכן, קשה להגיד שלא נעשה נזק לישראל.

היציבות במזרח התיכון

הזכרתי קודם את הטעם הרע של ההודעה הזו רגע לאחר רצח ששת החטופים וקבורתם בישראל. שווה לראות רגע כיצד סטארמר ולאמי הגיבו לידיעה הזו. “בריטניה מגנה באופן נחרץ ביותר את הרצח המזעזע של שישה חטופים חפים מפשע בעזה על-ידי חמאס. […] חמאס חייב לשחרר מיד את כל החטופים, ועל כל הצדדים לקבל את ההסכם שעל השולחן ולסיים את המלחמה הזו”. אם שמתם לב, הגינוי הוא כולו לחמאס, אבל עדיין יש קריאה לשני הצדדים להגיע להפסקת אש ולגמור עניין.

The UK condemns Hamas’ appalling murder of 6 innocent hostages in Gaza in the strongest terms. I offer my deepest condolences to those grieving at this awful time.

Hamas must release all the hostages immediately, and all sides must accept the deal on the table to end this war.

— David Lammy (@DavidLammy) September 1, 2024

בתחילת המלחמה קיר סטארמר עמד איתן לצד ישראל, והסביר למצביעי לייבור פוטנציאליים למה חתירה להפסקת אש לצורך הפסקת אש רק תשמר את המצב הקיים ולא תוביל את המזרח התיכון למקום טוב יותר. סטארמר עדיין מאמין שלישראל ישנה הזכות להגן על עצמה, אבל נראה שהוא כבר מאבד סבלנות כלפי האופן בו ממשלת ישראל נוהגת. התחושה הכללית של מנהיגים רבים בעולם היא שישראל מושכת זמן בעזה ולא מנסה להגיע לפתרון בר-קיימא. בנוסף, העובדה שחלק מהשרים מדברים על חידוש ההתנחלויות בעזה ושצעדים של ישראל כמו החיסולים של רזא זאהדי, פואד שוכר ואסמאעיל הנייה העלו חשש למלחמה אזורית לא בדיוק עוזרת לסטארמר לתת לישראל מרחב פעולה. עצם הטענה של משרד החוץ הבריטי שישראל לא מראה רצינות בחקירות אנשיה שמעורבים לכאורה בפשעים נגד עצירים פלסטינים לא עוזרת. לכן, סטארמר רוצה לסיים עניין.

מה שאני מנסה להגיד זה שיכול להיות שסטארמר נתן אור ירוק למהלך כי הוא מרגיש שלמרות הצורך לתמוך בישראל, היא זו שצריך ללחוץ עליה כדי לסיים את הסיפור. האם בהכרח ההסכם שיש על השולחן הוא הטוב ביותר? אני לא יודע, כי אין לי את ההסכם וכי אני לא מומחה צבאי. אבל אם סטארמר משוכנע שההסכם הזה הוא מה שימנע מלחמה אזורית במזרח התיכון, וכבונוס גם יוריד לו מהגב את האגף השמאלי של המפלגה שלו, אז לא בלתי סביר שהוא ינסה להפעיל לחץ על ישראל בנושא.

למה רק בהיקף כזה?

ניתן לשאול את השאלה גם מהצד ההפוך: למה הממשלה השעתה רק 8.5% מרישיונות הייצוא? למה לא פשוט לאסור על הכל? לאמי אמר שאין לממשלה רצון להטיל אמברגו בהיקף מלא על ישראל, אבל למה לא? ראשית, כי כמו שכבר הסברתי, לא מדובר בממשלה אנטי-ישראלית. גם יש הבנה בממשלה שלבריטניה ולמערב יש אינטרס בהימצאות מוצב פרו-מערבי ומתקדם טכנולוגית במזרח התיכון.

אבל זה לא הכל. ראשית, ישנו העניין מול האמריקאים. כבר הסברתי שאחת הסיבות לכך שמראש לאמי הורה על בדיקה פרטנית של כל רישיון ייצוא במקום לסגור עניין עם חוות דעת כוללנית היא הרצון להימנע מפגיעה ברישיונות שיש לאמריקאים אינטרס בהם. גם מומחים סוברים שפגיעה ברישיונות כאלו, בפרט בחלפי ה-F-35, יפגע ביחסים של בריטניה עם ארצות הברית. אז עם כל הכבוד להודעת משרד החוץ על ההימנעות מפגיעה באינטרסים הגלובליים, סביר יותר להניח שלאמי לא רוצה לקבל טלפון ממחלקת המדינה האמריקאית שבצד השני שלי אנת’וני בלינקן עצבני. אפילו ההחלטה המוגבלת הזו צפויה ליצור מתח עם האמריקאים.

שנית, עוד סיפרתי שהוגשה עתירה לבית המשפט הגבוה כדי לדרוש מהממשלה להפסיק את ייצוא הנשק לישראל. אם השופטים יקבלו את העתירה, הרי שזה עלול להוביל בסופו של מאבק משפטי (כי מן הסתם יהיו ערעורים) לכך שההחלטה תצא מידי הממשלה לידי בית המשפט. זה לא ייקח בחשבון אינטרסים מדיניים וביטחוניים, אלא ישאל אם ישראל נצמדת לחוק או לא. יכול להיות שהוא יגיע למסקנה שישראל לא עוברת על החוק הבינלאומי. אבל גם יכול להיות שלא, ואם זה יקרה אז בריטניה תיאלץ להפסיק את כל ייצוא הנשק לישראל בלי שתוכל לעשות הרבה. כלומר, הממשלה טכנית תוכל לחוקק חוק שאומר שישראל לא מבצעת פשעי מלחמה ולא משנה מה בית המשפט אומר, אבל אחרי סאגת רואנדה הדבר לא באמת על השולחן. בכל מקרה, ייתכן שסטארמר ולאמי מוכנים לפגוע טיפה בישראל וביחסים עם האמריקאים כדי שיוכלו לשכנע את בית המשפט שהממשלה פועלת בהתאם לחוק ושיש להמשיך להשאיר את שיקול הדעת אצלה.

יהיה אמברגו על ישראל?

כפי שאתם רואים המצב קצת רגיש, והרבה תלוי בשאלה מה התמהיל הנכון של ההסברים לעיל וגם כאלו שלא חשבתי עליהם. אם להאמין לממשלה עצמה, הכיוון הוא לא אמברגו, אבל קשה לדעת כיצד תשפיע מערכת המשפט או לחלופין לחצים גוברים מהאגף השמאלי של הלייבור. מצד שני, ארצות הברית חשובה לבריטניה הרבה יותר מרצועת עזה, ונכון לעכשיו האמריקאים רוצים שנשק יימכר לישראל. יש רצון לשמור גם על יחסים טובים עם ישראל, אבל גם להוריד אותה מהעץ שעליו נראה לרבים שטיפסה. ובהתחשב בכך שטעיתי קודם, אני לא יכול לשלול לחלוטין את האפשרות שדברים יידרדרו (אם כי בעיניי זו לא האפשרות הסבירה).

אז אני לא אומר שבריטניה בהכרח עושה את הדבר הנכון. אני לא אומר שישראל בהכרח צריכה לקבל את השקפת העולם הבריטית. גם סביר להניח שיש מדינות אחרות שמבצעות פשעי מלחמה שלא זוכות ליחס כזה מממשלות בריטניה לדורותיהן. אבל כשמבקרים את ההחלטה הזו חשוב להבין את האינטרסים של מי שקיבלו אותה, ולא רק את ההשפעה עלינו. בריטניה היא עדיין מדינה שמעוניינת בטובתה של ישראל. גם אם בריטניה טועה זה לא מרצון לראות את ישראל נמחקת, אלא כי היא רואה את העולם במשקפיים אחרים שרצוי לנסות להתבונן דרכם ולו כדי להגיב בצורה מוצלחת.