פוסט אורח: בית המשפט העליון הבריטי פסל את אחת מספינות הדגל של הממשלה, היא הסכם להעברת מבקשי מקלט שנכנסו לבריטניה בסירות קטנות, היישר לרואנדה. העליון לא פסל את האפשרות לשלוח את הפליטים למדינה שלישית, אך הגיע למסקנה שרואנדה בעת הזו לא יכולה להיחשב למדינה בטוחה. מתן גולדבלט מהבלוג de iuribus עושה סדר בפסיקה ובמשמעויותיה | בתמונה: אולם בית המשפט העליון בו הוקרא פסק הדין (diamond geezer, פליקר)
בית המשפט העליון של בריטניה פסל אתמול את התוכנית להעביר מבקשי מקלט לרואנדה כדי שתבחן את בקשות המקלט שלהם. מה הוא פסק ולמה?
רקע
כמו מדינות רבות באירופה ובאזורים אחרים בעולם, בריטניה מתמודדת עם זרם מהגרים. רבים מהם מבקשים מקלט מדיני בטענה שירדפו אותם במדינת מוצאם. בריטניה חייבת לבחון את הבקשה ולתת מקלט במקרה מתאים, והיא עושה זאת. אבל לא כולם בה אוהבים את זה או את מספר הבקשות שמוגשות. ובשנים האחרונות נוספה בעיה: עוד ועוד אנשים חוצים בסירות גומי את תעלת למאנש ומבקשים מקלט – תוך סיכון חייהם. כפי שאוריה תיאר, הממשלה ניסתה דרכים שונות למנוע זאת. אחת הדרכים הובילה אותה לאפריקה.
בריטניה, כמו מדינות רבות אחרות, חתומה על אמנת הפליטים. לפי האמנה, אדם יכול לקבל מקלט במדינה חברה אם הוכיח שיש סכנה שירדפו אותו במדינת מוצאו בשל עילות שונות שמופיעות באמנה (מוצא, מין, נטייה מינית, דעה פוליטית ועוד). יש לכך כמה חריגים, והם אינם מענייננו. אם מגיע למדינה אדם שמבקש מקלט, המדינה נדרשת לבחון את הבקשה: להחליט אם אכן מתקיימים באותו אדם התנאים שקבועים באמנה, ולפעול בהתאם. במהלך תהליך הבחינה וגם אחריו (אם הבקשה נדחתה) חלה חובת אי החזרה (non refoulement). כלומר, אסור להעביר מבקש מקלט למדינה – מדינת מוצאו או מדינה שלישית – שיש בה סכנה לחייו או לחירותו. אסור גם להעביר למדינה שתעביר את מבקש המקלט למדינה אחרת שיש בה סכנה לחייו או לחירותו.
לפי כללי ההגירה (חקיקת משנה, כמו תקנות) בבריטניה, אם מבקש מקלט יכול להגיש את הבקשה ב”מדינה שלישית בטוחה”, בריטניה יכולה לדחות את הבקשה על הסף, בלי לדון בה לגופה. אחרי הדחייה אפשר להעביר אותו למדינה שלישית בטוחה שתסכים לקבל אותו. מהי מדינה שלישית בטוחה? מדינה שאינה בריטניה ואינה מדינת המוצא של המבקש, ושאין נשקפת לו סכנה בה. במילים אחרות, אפשר להעביר אותו אליה בלי להפר את חובת אי ההחזרה.
כדי להתמודד עם חוצי התעלה בסירות, בריטניה חתמה עם רואנדה על מזכר הבנות מסוג “הסכם מדינה שלישית בטוחה” באפריל 2022. מזכיר משהו? ישראל חתמה עם רואנדה על הסכם ברוח זו. הוא יעלה בהמשך. לפי ההסכם החדש, בריטניה רואה ברואנדה מדינה שלישית בטוחה. רואנדה הסכימה לקבל מבקשי מקלט שבריטניה תעביר לה. רואנדה תבחן את הבקשות שלהם לפי דיני ההגירה שלה. תקבל את הבקשה – תיתן מקלט בשטחה. לא תקבל את הבקשה – תוכל לגרש למדינה אחרת.
ההסכם בין בריטניה לרואנדה שונה מתוכניות אחרות שיש היום. למשל, איטליה ואלבניה הסכימו לאחרונה שאיטליה תשכן באלבניה עד 3,000 מבקשי מקלט במהלך בחינת בקשתם. אבל המחנה שהם יחיו בו ייחשב לשטח איטליה, איטליה תבחן את בקשותיהם לפי דיניה, ואם הבקשה תתקבל – הם יעברו אליה. כך גם בתוכניות אחרות. לעומת זאת, בריטניה העבירה לרואנדה את האחריות הכוללת לטיפול במבקשי המקלט – ואת מבקשי המקלט עצמם. גם מי שבקשתו תתקבל, לא יחזור לבריטניה.
העתירות
משרד הפנים בבריטניה החל להורות שמבקשי מקלט יישלחו לרואנדה. הם עתרו נגד התוכנית החדשה. לטענתם, היא לא חוקית מכמה סיבות, גם בכלל וגם כי כרגע רואנדה אינה מדינה שלישית בטוחה. כל עותר טען גם שהיו פגמים משפטיים בתהליך ההחלטה בנוגע אליו.
בית המשפט הגבוה (לענייננו, ערכאה ראשונה) דן בעתירות. לצד העתירה העיקרית, העותרים ביקשו סעד זמני, כלומר צו שיהיה בתוקף עד שיינתן פסק הדין. הם ביקשו שבינתיים לא יעבירו אותם לרואנדה, אלא הם ינהלו את העתירה בהיותם בבריטניה. בית המשפט הגבוה דחה את הבקשה ב-10 ביוני 2022. בית המשפט לערעורים דחה ערעור על כך ב-13 ביוני. ב-14 ביוני דחה בית המשפט העליון בקשת רשות לערער על כך (בצעד נדיר; בדרך כלל הוא אינו עוסק בבקשות לצווי ביניים, בניגוד לבית המשפט העליון של ארצות הברית בשנים האחרונות).
ואז נפל דבר. העותרים פנו בדחיפות לבית הדין האירופי לזכויות אדם. הם טענו שהעברתם לרואנדה תפגע בזכויות אדם שלהם לפי האמנה האירופית בדבר זכויות אדם. הם ביקשו סעד זמני גם מבית הדין. במפתיע, בית הדין נענה להם, גם כן ב-14 ביוני. המטוס שמשרד הפנים שכר כדי להטיס מבקשי מקלט לרואנדה – לא טס (באמת, לא סתם דימוי). ממשלת בריטניה והמפלגה השמרנית זעמו. החלו להישמע קריאות נגד ציות לצווים זמניים של בית הדין, ובכלל – למה לא לפרוש ממנו?
בית הדין האירופי לזכויות אדם אינו מוסד של האיחוד האירופי. הברקזיט לא השפיע על החברות של בריטניה בו. אבל הקריאה לפרוש ממנו מבוססת על שאיפה דומה: רק בריטניה תקבע מה יהיה בבריטניה, למשל רק בתי המשפט של בריטניה ידונו בעתירות נגדה. ואכן, בית המשפט הגבוה המשיך לדון בעתירה נגד תוכנית רואנדה. בכל זאת הממשלה לא הייתה מרוצה לגמרי מהתוצאה.
השופטים קבעו בדצמבר 2022 שההסכם עצמו חוקי, ושרואנדה היא מדינה שלישית בטוחה, כלומר למבקשי המקלט לא צפויה סכנה בה. אבל הם מצאו גם שכשמשרד הפנים בחן כל אחת מהבקשות של העותרים, נפלו פגמים שונים בתהליך הבחינה. בית המשפט הורה למשרד הפנים לבחון מחדש את הבקשות. התוצאה בפועל היא שצריך לפתוח מחדש את הליך הבחינה – מה שיארך כמה חודשים. אבל הטיסות דרומה נראו באופק. או שלא.
העותרים ערערו לבית המשפט לערעורים של אנגליה ו-ויילס. הם טענו שצריך לפסול את התוכנית כולה, לא רק את ההחלטות הפרטניות. בית המשפט לערעורים קיבל (ברוב דעות) את הערעור. הוא קבע שיש חשש שרואנדה תחזיר זכאים למקלט אל מדינת מוצאם, ושם הם יהיו נתונים לרדיפה. לכן היא לא מדינה שלישית בטוחה. לצד זאת, בית המשפט דחה טענות אחרות נגד ההסכם. עכשיו התוכנית כולה התבטלה, לפחות במתכונתה הנוכחית.
בית המשפט העליון
הממשלה ואחד העותרים ערערו לעליון. הממשלה טענה שרואנדה היא מדינה שלישית בטוחה. העותר טען שהתוכנית מנוגדת גם לדיני האיחוד האירופי שעדיין חלים בבריטניה (לא הכול התבטל בברקזיט). בהרכב ישבו חמשת השופטים הבכירים ביותר בבית המשפט העליון, סימן לחשיבות התיק. מצד שני, הרכב חמישה הוא ההרכב הרגיל שם. לא קבעו הרכב מורחב, סימן לכך שאין כאן שאלה משפטית עקרונית אלא בעיקר חשיבות ציבורית. סימן נוסף לחשיבות הציבורית של התיק הוא שבית המשפט נתן את פסק הדין מעט יותר מחודש לאחר הדיון בעל פה – פרק זמן קצר מאוד יחסית לתיקים בו, ובדומה לפסק הדין בנושא (איסור על) משאל עם לעצמאות סקוטלנד.
בית המשפט העליון של בריטניה דחה אתמול (ד’) פה אחד את הערעורים של שני הצדדים. לורד ריד, נשיא בית המשפט, ולורד לויד-ג’ונס כתבו את פסק הדין. לורד הודג’, המשנה לנשיא, ולורד בארוז ולורד סיילס הסכימו.
הערעור של העותר על הדין האירופי נדחה בקצרה. בניגוד לטענתו, הוא הסתמך על הוראה שאינה חלה עוד בבריטניה אחרי הברקזיט.
עיקר פסק הדין הוקדש לסוגיית אי ההחזרה. בית המשפט הדגיש את החשיבות של העיקרון. יותר מכך: בית המשפט הסביר שמדובר בעקרון ליבה במשפט הבינלאומי, שהוא קבוע בכמה אמנות בינלאומיות, ושבריטניה עיגנה אותו בכמה חוקים. זה חשוב, ואחזור לזה בסוף.
מוסכם על כולם מתי בית המשפט יוכל לבטל את התוכנית: אם יש בסיס ממשי להאמין שהעברת מבקשי המקלט לרואנדה תיצור סיכון אמיתי שהם יהיו בסכנה בשל החזרה (או העברה) למדינה אחרת. כדי להחליט אם רואנדה בטוחה למבקשי המקלט, צריך לבדוק מה קורה בה בפועל. איך?
ראשית, גופים מומחים בודקים את המצב במדינות שונות. בית המשפט העליון קבע שצריך להתחשב בפגמים שהם מצאו. הוא ציין במיוחד את המומחיות של נציבות האו”ם לפליטים. שנית, היה ברור מראש שהמצב ברואנדה לא משהו, אבל היא התחייבה לעמוד בתנאים מסוימים כדי לשמור על זכויות מבקשי המקלט. בית המשפט העליון קבע שצריך להעריך אם רואנדה תקיים את ההתחייבויות שלה. איך להעריך? שוב, לפי מה שקורה בפועל. מצב זכויות האדם בה, הדין ומה שנוהג בה הלכה למעשה, מידת העמידה שלה בהתחייבויות דומות בעבר, מנגנונים לפיקוח על קיום הערבויות – כולם מסייעים להעריך מה יהיה.
ומה ברואנדה? מצב זכויות האדם בה גרוע. אפילו ממשלת בריטניה ציינה זאת בהזדמנויות שונות. נציבות האו”ם לפליטים מצאה שבהליכים לבחינת בקשות מקלט ברואנדה יש פגמים חמורים ושיטתיים: ראשית, ההליך עצמו בעייתי. למשל, למבקשת המקלט אין ייצוג משפטי, וקיים חשש שהשופטים ועורכי הדין אינם עצמאים מהממשלה בתיקים רגישים פוליטית. שנית, אחוזי דחיית הבקשות. סביר שבריטניה תעביר מבקשים רבים ממדינות מסוכנות: תימן, אפגניסטן וסוריה. רואנדה דחתה 100% מבקשות המקלט של אזרחי מדינות אלו. לשם השוואה, בריטניה קיבלה 40% מהבקשות מתימן, 70% מהבקשות מאפגניסטן ו-98% (!) מהבקשות מסוריה, כמעט תמונת מראה ממה שצפוי ברואנדה. שלישית, יש ראיות לכך שרואנדה מפירה את האיסור על אי החזרה גם במועדים שסמוכים לחתימה על מזכר ההבנות עם בריטניה. רביעית, נראה שממשלת רואנדה אינה מבינה כראוי את הדרישות של אמנת הפליטים. כל אלו אינם מבשרים טובות. נוסף על כך, יש ניסיון עבר. כאמור, ישראל ורואנדה חתמו על הסכם דומה, והוא התממש ב-2013–2018. גם אז רואנדה התחייבה לישראל לקיים תנאים שונים כדי להבטיח הגנה נאותה על מבקשי המקלט מאריתריאה וסודן שישראל תעביר אליה. היא הפֵרה את התחייבויותיה.
מול סימני האזהרה האלו הציגה הממשלה את ההסכם עם רואנדה. יש בו תמריצים ומנגנוני פיקוח שנועדו לגרום לרואנדה לעמוד בהתחייבויותיה. היא חתמה על ההסכם בתום לב. זה לא מספיק, החליט בית המשפט. הראיות על מה שקורה (וקרה) ברואנדה בפועל מניחות בסיס ממשי להאמין שרואנדה לא תבחן כראוי בקשות מקלט. לכן יש סיכון אמיתי שמבקשי המקלט יוחזרו במישרין או בעקיפין למדינות מוצאם, כלומר יופר עקרון אי ההחזרה. אי אפשר לראות ברואנדה מדינה שלישית בטוחה.
בית המשפט לא קבע שרואנדה לא תהיה לעולם מדינה שלישית בטוחה. אולי בעתיד המצב בה ישתפר. במועד שבו בחנו את חוקיות התוכנית הקיימת, היא אינה עומדת בתנאים. התוכנית בטלה היום.
ומחר?
בית המשפט אמר לממשלה בתמצית: “עקרון אי ההחזרה חשוב מאוד ומחייב אותך. אולי הצהרת שנקטת צעדים כדי שרואנדה תקפיד עליו, אבל המצב בשטח מראה אחרת – אפילו מול הצהרות שלך”. כל הזמן שחלף והמשאבים שבריטניה השקיעה בתוכנית, ירדו לטמיון. הממשלה לא ניסתה, למשל, לתקן את ההסכם לאחר פסק הדין של בית המשפט לערעורים.
מנגד, פסק הדין לא חסם לחלוטין את האפשרות להחיל תוכנית דומה בעתיד אם המצב ברואנדה ישתנה. הוא לא חסם את האפשרות להחיל תוכנית דומה במדינה אחרת, בטוחה. הממשלה אפילו יכולה לחשוב על פתרונות אחרים למבקשי מקלט שמגיעים בסירות דרך תעלת למאנש. אבל כל זה אורך זמן. והזמן קצר לממשלה.
ראש ממשלת בריטניה, רישי סונאק, כבר הודיע שהממשלה מתכוונת להמשיך בתוכנית להעביר לרואנדה מבקשי מקלט. לשם כך היא מוכנה לחתום על אמנה (ולא רק מזכר הבנות) עם רואנדה ולשנות חוקים. ו”אם בית הדין האירופי לזכויות אדם יבחר להתערב נגד הפרלמנט” – סונאק מוכן לעשות מה שצריך כדי שהטיסות לרואנדה ימריאו.
האם זה אפשרי? פוליטית – לא תחום המומחיות שלי. אבל כדי למפות כראוי אילו חוקים צריך לשנות ואיך, ולתקן אותם בפרלמנט – נדרש זמן (למרות שהממשלה הבטיחה שהתהליך יחל בימים הקרובים). האם הוא יספיק עד הבחירות? האם בית הלורדים יאפשר את כל התיקונים שהממשלה תרצה? לא ברור.
משפטית – גם לא ברור. כאמור, בית המשפט העליון הדגיש שעקרון אי ההחזרה קבוע בחוקים ובאמנות. הוא ציין במפורש שמדובר בחוקים נוסף על חוק זכויות האדם ובאמנות נוסף על האמנה האירופית לזכויות אדם. המסר הוא שגם אם בריטניה תפרוש מבית הדין ותבטל את חוק זכויות האדם, הקשיים בתוכנית רואנדה עדיין קיימים. הם קשורים גם להתחייבויות הבינלאומיות של בריטניה, ומהן קשה יותר להתחמק.
יותר מכך, בית המשפט העליון קבע שעקרון אי ההחזרה עשוי להיות חלק מהמשפט הבינלאומי המנהגי. למה “עשוי להיות”? כי אין עדיין קביעה מחייבת כזו. אבל הדבר מופיע בהצהרה של מדינות שחברות באמנת הפליטים ובפרוטוקול שלה. אחת המדינות המצהירות היא בריטניה, כלומר היא סבורה שהעיקרון כלול במשפט הבינלאומי המנהגי. התוצאה המשפטית היא שמדינה אינה יכולה לסטות ממנו, גם לא באמצעות חיקוק חוק, וגם אם אינה חתומה על שום אמנה בעניין. בקיצור, תוכנית רואנדה בלי הבטחת תנאים נאותים ברואנדה – עשויה בהחלט להיפסל בבתי המשפט בבריטניה, גם בלי להתייחס לאמנה האירופית לזכויות האדם ובלי שבית הדין האירופי לזכויות אדם ייאלץ “לבחור” משהו.