לפני רפובליקה

מפיו של רפובליקן: לכבוד ההכתרה של המלך צ’רלס השלישי וההפגנות שהולכות להיות נגד מוסד המלוכה, מעט על המשמעויות האפשריות של ביטול המלוכה דווקא, שבגללן לא כדאי להתייחס לצעד כזה בקלות ראש. בריטניה, לה יש חוקה לא כתובה שנשענת במידה רבה על מוסד המלוכה, לא יכולה להשוות את עצמה למדינות עם מוסדות טקסיים כמו הנשיאות בישראל. בסופו של דבר, כחלק מהקמת רפובליקה, בריטניה עוד עלולה למצוא את עצמה כותבת חוקה שלמה באופן שלא בהכרח יהיה לה נוח | צילום: בשמת כסלו

כבר גיליתי בעבר, אחרי מותה של המלכה אליזבת’ השנייה, שאני לא תומך גדול של המלוכה. סיכוי לא רע שאם הייתי אזרח בריטי והיה משאל בנושא, הייתי מצביע בעד ביטולה. אבל גם הזהרתי באותה פעם שהקמת רפובליקה במקומה של הממלכה היא עניין שצריך לעשות בזהירות ולאחר מחשבה (לא בגלל טראומה מאוליבר קרומוול). לכבוד ההכתרה של המלך צ’רלס השלישי שמתקיימת היום (ש’), הנה קצת על המשמעות של הקמת רפובליקה בריטית.

דווקא היום לדבר על רפובליקה?

על רקע ההכתרה של צ’רלס, דיי מתבקש לבוא עם מאמר להגנת המלוכה. אבל האם זה משהו שנמצא על סדר היום? כרגע לא ממש. לפי YouGov, שיעור האנשים שחושבים שהמלוכה טובה לבריטניה עמד במאי 2022, לפני מותה של המלכה, על 54%, וכעת הוא עומד על 53%. צ’רלס כנראה לא מביא את הקטסטרופה. אבל ביולי 2019 שיעור האנשים האלו עמד על 60%, כלומר בפחות מארבע שנים המלוכה איבדה שבע נקודות אחוז. הקבוצה שחושבת שהמלוכה רעה לבריטניה עלתה מ-10% ל-14% באותו פרק זמן. בקרב צעירים (18-24) יש כבר יותר אנשים שניטרליים לגבי המלוכה (35%) מאשר כאלו שחושבים שהיא טובה (26%), ואלו שחושבים שהיא רעה לבריטניה לא נמצאים הרחק מאחור (21%). וזה לפני שנכנסים להפגנות שייערכו נגד המוסד בזמן ההכתרה.

It’s simple: #AbolishTheMonarchy pic.twitter.com/FrSnaua0lL

— Republic (@RepublicStaff) May 3, 2023

אבל זה לא רק זה. כבר קרוב לשליש מהבריטים תומכים במשאל עם על המלוכה (אחרי שבספטמבר פחות מרבע תמכו). אמנם זה פחות ממה שיש למתנגדים, קצת יותר מחצי, אבל סביב מותה של המלכה הם היוו כמעט 65% מהנשאלים. בלייבור כבר נשמעים קולות שדורשים מראש המפלגה קיר סטארמר לקיים משאל עם על הנושא, חלקם דורשים שיתקיים כל עשר שנים. ואלו רק פעילי קצה בלייבור. ליסה ננדי, בכירה בממשלת הצללים של סטארמר ולא בדיוק חברה של קורבין, אמרה במהלך המרוץ לראשות הלייבור ב-2020 שהיא תצביע בעד ביטול המלוכה אם יתקיים משאל עם.

במילים אחרות, למרות שרגע הקמת הרפובליקה הבריטית עוד רחוק, כדאי לשים לב למגמות. בכל זאת, גם התמיכה בהישארות במוסדות האירופיים ירדה מ-67% במשאל העם של 1975 ל-48% במשאל של 2016, רצוי לכל הפחות לתת את הדעת על כך שהקול הזה קיים.

בין רפובליקה למלוכה

לכאורה מוסד המלוכה לא שונה בהרבה ממוסד הנשיאות של ישראל או גרמניה: מוסד שהוא טקסי בעיקרו, שאמור לספק דמות “ממלכתית” שלא מכניסה את ידיה לפוליטיקה המפלגתית אלא נותנת משהו נקי וניטרלי יותר, שבשיאה נותנת את המינוי לראש/ת הממשלה. למעט בימים של אחרי בחירות (בהנחה שהמדינה לא נמצאת בהתנגשות חוקתית מהסוג בו ישראל נמצאת בימים אלו) מישהו באמת ישים לב אם הנשיא הישראלי ייעלם?

אבל בפועל זה לא מאוד מדויק: מוסדות הנשיאות – בין אם הם טקסיים כמו של ישראל או גרמניה ובין אם ביצועיים כמו בארצות הברית וצרפת – נכתבו במיוחד לפונקציות מסוימות. מדובר במשרה שנוצרה במיוחד לצורך התפקיד הזה. עם יצירת המדינה או החוקה שלה הוחלט לשים אדם בראש המדינה ולהגדיר בדיוק מה תהיינה סמכויותיו. הנשיאים של ישראל או גרמניה תוכננו מראש להיות סמליים וכמעט נטולי סמכויות. גם במונרכיות חוקתיות אחרות, בהן יש חוקה כתובה, הדבר נכון במידה מסוימת לגבי המונרך, שכן ישנו מסמך בו סמכויותיו הוגדרו.

לעומת זאת, המונרכיה הבריטית התפתחה באופן יחסית אורגני על פני מאות שנים, וגם איבדה מכוחה בתהליכים ממושכים. לעתים הם היו אלימים (נגיד, מלחמת אזרחים) ולפעמים יותר נינוחים. אבל העובדה שכאשר ב-1721 – אז רוברט וולפול נהיה לראש הממשלה הראשון של בריטניה – המונרך היה יכול להתערב בענייני הקבינט (ואף עשה זאת), בעוד שכיום הדבר ייחשב לצלם בהיכל, אינה תוצאה של אנשים שישבו והחליטו שכך ראוי, אלא זה היה תהליך בו המונרכיה ויתרה על כוחה לטובת כוחות פוליטיים אחרים, בדגש על אלו שנבחרו. אמת, כשעולה הצורך אז כותבים חוק בו מוגדרת פונקציה למונרכיה הבריטית, אבל הרוב נעשה ברוח מוסכמות לא כתובות.

נו, אז מה?

בריטניה, בגלל רציפות שלטונית של מאות שנים, אין חוקה כתובה. מבחינת הבריטים, יש להם חוקה, אבל כזו שאינה כתובה (אני לא הולך להיכנס כאן לוויכוח אם זה נחשב לחוקה). החוקה הלא כתובה הזו נשענת גם על חוקים ומסמכים שונים, אבל גם הרבה מאוד על מוסכמות. והרבה מהמוסכמות האלו נשענות על קיומו של מוסד המלוכה.

למשל, בשום מקום בחוק לא נכתב כיצד ממונה ראש הממשלה (הדבר כן נכתב במדריכים שונים). גם העניין הזה עבר שינויים. בתחילה היה מדובר במינוי לרצונו של המלך, בהתאם לצורך למצוא מישהו שיוכל להביא לרוב בפרלמנט. עם הזמן התחזק הצורך בלגיטימציה פרלמנטרית לראש הממשלה וכוחו של המונרך לבחור את ראש הממשלה בעצמו דעך. לתוך המאה ה-19 נעשה מקובל שהצבעה בפרלמנט מהווה חלק מההליך להחלפת ראש ממשלה. אבל בבחירות 1868, לאחר שהשמרנים בראשות בנג’מין ד’יזראלי הפסידו בבחירות, ד’יזראלי הגיש מיד את התפטרותו למלכה ויקטוריה. כך נוצרה המוסכמה שחילופי ראש ממשלה נעשים אך ורק בפני המונרך, מבלי שהפרלמנט מעורב בכלל.

זו רק דוגמה אחת. האופן בו מסתיים ומתחיל מושב חדש בפרלמנט, היציאה לבחירות, חתימה על חוקים ועוד הם רק חלק מהדוגמאות למקומה של המונרכיה בתוך המבנה החוקתי הבריטי. לעתים הסמכויות האלו כתובות, אבל לא פעם הן עניין של מוסכמה בלבד.

עבודת רגליים

כרגע, אני מניח, הקשר בין הדברים לא ברור. בואו ניקח לצורך העניין את נשיא מדינת ישראל. כל הסמכויות והפונקציות שלו מוגדרות בסעיף 11 לחוק יסוד: נשיא המדינה, ולעתים מפורטות יותר בחוקי יסוד אחרים. אם נחליט שאנחנו רוצים לבטל את מוסד הנשיאות, נוכל בגדול להחליט למי אנחנו רוצים להעביר את הפונקציות האלו ולהיפטר מהמוסד הזה בלי שינויים מרחיקי לכת באופן בו החוקה הלא מאורגנת שלנו מתנהלת (באמצעות חוקי יסוד שניתן לשנות דיי בקלות, כשמדיי פעם מחוקקים אחד חדש).

לעומת זאת, בבריטניה, כל העסק הזה ייראה שונה לגמרי. ראשית, יהיה צורך להחליט אם המונרכיה תוחלף בראש מדינה נבחר או במצב (יחסית ייחודי לפוליטיקה פרלמנטרית) אין איש מעל ראש הממשלה. לאחר מכן יהיה צורך לאתר את כל הפונקציות של בית המלוכה. כשהעסק כל-כך מפוזר ומסורבל זו תהיה עבודה בפני עצמה. לאחר מכן יהיה צורך להחליט על מה שומרים וממה נפטרים.

יהיו דברים שיהיה קל להחליט עליהם, לדוגמה הסכמת המלך הביזארית, שמאפשרת לבית המלוכה להתערב בחקיקה שעשויה להשפיע על המלוכה או רכושה, כנראה לא תשרוד תהליך שכזה. אבל מה לגבי וטו? למונרך שמורה הזכות לא להעניק להצעת חוק את החותם המלכותי, צעד שימנע ממנה להפוך לחוק. אמת, הדבר לא קרה מאז 1708 והמוסכמה היא שהמונרך פשוט חותם על חוקים. אבל כשיסתכלו על ההליך הפורמלי, יהיה צורך להחליט מה קורה איתו: אם יהיה ראש מדינה נבחר, האם חתימתו תהיה סמלית כמו בישראל, או מחייבת כמו בגרמניה? במילים אחרות, מה שנראה כמו היפטרות מראש מדינה טקסי הוא למעשה עבודה חוקתית בסדר גודל של המהפכות החוקתיות של טוני בלייר לפחות.

שינויים נוספים

יש כמובן עניין נוסף: בית הלורדים. אם אין מלוכה, אין שום זכות קיום לבית מחוקק לא נבחר שבחלקו (הקטן) מתבסס על ירושה. גם התארים של “לורד” ו”ברונית” יהיו מוזרים פתאום, שאריות של עולם ישן (וגם התואר “סר”, למרות שאלו לא חברים בבית הלורדים). יהיה צורך לחשוב על כל העניין מחדש. גם מקומה של הכנסייה האנגליקנית בבית העליון לא יוכל להישאר כשהיה. אמת, קיר סטארמר מעוניין בכל מקרה להחליף את בית הלורדים בבית עליון נבחר, אבל כרגע אנחנו לא יודעים שזה יתאפשר מבחינה פוליטית. ואולי ירצו להשאיר בית עליון במתכונת דומה לזו של עכשיו, אבל בצורה יותר מסודרת?

הדבר יצריך גם לחשוב על האופן בו מנוהלת הריבונות הכמעט מוחלטת של הפרלמנט (מה שזכה לכינוי “דיקטטורה נבחרת“), ועל הסדרים פנימיים בשבילו. כיום בית הלורדים מהווה גורם מרסן. הממשלה יכולה לעקוף אותו כעבור פרק זמן נתון, אבל עצם היכולת שלו לעכב חקיקה מובילה לא פעם את הממשלה לדחוף לפשרה. אבל בהינתן שכל-כך הרבה מוסכמות חוקתיות ייזרקו לפח לטובת הסדרים אחרים, האם זה יספיק? אולי צריך בית עליון כמו באוסטרליה, שממש יכול לחסום חקיקה?

וכמובן, הרבה מסמכויות ראש הממשלה לא כתובות בחוק ובהיעדר ההסדר העתיק שמצדיק את זה, גם הן יצטרכו להיכתב. למעשה, יש מי שקראו לכך כבר ב-2014. אנחנו מדברים לא רק על האופן בו הוא ממונה, אלא גם על הסמכות שלו למנות ולפטר שרים, להיכנס לקונפליקטים צבאיים ועוד. כלומר, ביטול מוסד המלוכה יצריך שינויים ו/או קודיפיקציה של מוסדות נוספים.

לקראת חוקה כתובה?

הפירוש של כל אלו הוא שבריטניה תצעד הרבה יותר לעבר חוקה כתובה, שכן יהיה צריך לערוך קודיפיקציה לשלל עניינים, לצד השינויים החוקתיים המהותיים. אם בריטניה לא תרצה אז כנראה שהחוק הזה יהיה יותר כמו חוק החוקה של ניו זילנד (שלמעט חוקי הבחירות בו לא משוריין) ופחות כמו חוקת ארצות הברית או גרמניה. ובכל זאת, ברגע שמשהו כתוב, זה אומר שכדי לשנות אותו צריך לכתוב משהו חדש. זאת לעומת מוסכמות, שמשתנות עם הזמן באופן לא כתוב (כאמור, יש הרבה חוקים כתובים כבר עכשיו, אבל צעד כזה יוסיף עוד הרבה מהם). זה אומר הקטנת הגמישות של החוקה הלא כתובה באופן משמעותי, גם במקרה שלא יידרש רוב מיוחד כדי לשנות את מה שכן ייכתב.

וגם, לא בטוח שזה ייעצר כאן. סקר מ-2018 מראה ששני שליש מהציבור בעד חוקה כתובה. כרגע זה לא קורה כי חוקות נוטות להיכתב כשמדינה נולדת או אחרי “רגע חוקתי” (לרוב משברי), שני דברים שאין לנו כרגע. אבל ביטול המלוכה וכל מה שהביטול הזה ידרוש יהוו רגע חוקתי בהחלט, מה שיכול להעלות את הדרישה לכתיבת חוקה שלמה. הרי גם ככה כבר כתבנו חצי חוקה, אז למה לעצור פה? אולי נדבר מחדש על היחסים של הפרלמנט עם בית המשפט העליון? או על שיטת הבחירות? ומה עם לשריין זכויות אדם? וזה יצריך כבר תהליכים עמוקים מאוד והרבה מאוד שאלות לענות עליהן (נגיד, האם הולכים על המודל הניו-זילנדי, או על המודל שקיים ברוב המדינות של חוקה משוריינת?).

אז מוותרים על רפובליקה?

אין פה שום דבר שאומר שמתנגדי המלוכה צריכים לזנוח את החלום על רפובליקה (אגב, האם הממלכה המאוחדת תיהפך לרפובליקה המאוחדת?). כאמור, באופן עקרוני אני בעד רפובליקה (למרות שלא אמות על הגבעה הזו). אבל זה כן מראה שדבר כזה לא מסתכם בהחלפת ראש מדינה וזהו, אלא בשינוי רדיקלי מאין כמוהו שיצריך לחשוב על האופן בו רוצים ששלל המערכות השלטוניות של בריטניה יעבדו. חלק מהרפובליקנים בבריטניה בסדר עם זה ורוצים בדיוק את זה. גם יש קונצנזוס שחוקות כתובות הן דווקא דבר חיובי. אבל זה תהליך לא פשוט, בטח אם משאל העם לא יהיה על כתיבת חוקה אלא על ביטול המלוכה, שכן המנדט של נבחרי הציבור לא יהיה ברור.

הבעיה המרכזית במשאל העם על הברקזיט הייתה שרק אמרו שיעזבו את האיחוד האירופי, בלי לדבר יותר מדי על האופן שבו זה ייעשה (ועם מעט מאוד שיח על המשמעויות בצפון אירלנד). זה יצר מבוי סתום בפרלמנט, שכן הדרכים לפרש מהו “ברקזיט נכון” השתנו מאדם לאדם, ולא כולם צריכים להיות טהרנים כמו נייג’ל פרג’. זה שיעור שמאוד רצוי ללמוד אם ילכו למשאל עם על מלוכה.

כמובן, אי-אפשר מראש להציע חוקה שלמה. גם במקרה של כתיבת חוקה, בלי שעון מתקתק כמו במקרה הברקזיט, אפשר לקחת את הזמן כדי להגיע להסכמות. אבל מן הראוי שמי שיביא משאל עם כזה לעולם לא רק יספר על יצירת רפובליקה בריטית, אלא גם שיבין את שלל המשמעויות של צעד כזה ויבהיר אותן לציבור, כדי שיחליט אם הוא מעוניין להיכנס לסיפור הזה או לא.

עד אז, אני מניח, יחי המלך.