פוסט אורח: היום (ד’) בית המשפט העליון של בריטניה פרסם את פסיקתו לגבי השאלה מטעם השרה הראשונה של סקוטלנד, ניקולה סטרג’ן: האם מותר לפרלמנט הסקוטי להחליט על קיום משאל עם מייעץ על עצמאות סקוטלנד? התשובה הייתה שלא. מתן גולדבלט מהבלוג de iuribus מסביר למה דעתו של העליון נדרשה כאן ומה המשמעויות, הישירות והעקיפות, של הפסיקה | בתמונה: אולם 1 של בית המשפט העליון, בו נערך הדיון (צילום: בית המשפט העליון של הממלכה המאוחדת)
בית המשפט העליון של בריטניה פסק היום פה אחד שסקוטלנד אינה רשאית להחליט בעצמה, בלי הסכמת הפרלמנט בלונדון, לערוך משאל עם על עצמאות. במה מדובר? למה זה הגיע להכרעה משפטית? ומה הנימוקים?
נשיא בית המשפט העליון, לורד ריד, מקריא את תמצית פסק הדין
למה חוות דעת בית המשפט העליון נדרשה כאן?
השם הרשמי של בריטניה הוא “הממלכה המאוחדת של בריטניה הגדולה וצפון אירלנד”. האיחוד הוא בין חלקי הממלכה השונים: אנגליה, סקוטלנד, ויילס וצפון אירלנד. לחלוקה הזו יש משמעות גם מבחינה משפטית, אבל אין צורך להלאות בה כאן. מה שחשוב לענייננו הוא שב-25 השנים האחרונות נעשו צעדים דווקא בכיוון של החלשת האיחוד או השלטון המאוחד. ב-1998 הפרלמנט חוקק חוקים על devolution, כלומר העברת סמכויות לשלטון עצמי לסקוטלנד, לוויילס (ב-2006 נחקק חוק עדכני) ולצפון אירלנד (שם יש, כרגיל, צרות). ואנגליה? היא ממילא זוכה לתשומת לב מרובה בפרלמנט בלונדון.
אחד החידושים החשובים בחוקי 1998 הוא שבכל אחד מחלקי הממלכה הוקם בית מחוקקים משלו. הפרלמנט בלונדון עדיין יכול לחוקק חוקים לכל בריטניה (ולאנגליה). אבל הפרלמנט הסקוטי, הסֵנֵד’ הוולשי ואסיפת צפון אירלנד יכולים לחוקק בתחומים שונים שהוקצו להם ושמשפיעים רבות על חיי היומיום. יש עליהם מגבלות שונות, למשל אסור להם לחוקק חוק שמנוגד לאמנה האירופית לזכויות אדם. חוק כזה בטל. לעומת זאת, הפרלמנט בלונדון רשאי לחוקק חוק כזה, ובית משפט יכול רק להצהיר על אי ההתאמה בין החוק לאמנה. לענייננו חשובה מגבלה אחרת.
לפרלמנט הסקוטי, כמו לאלו של ויילס וצפון אירלנד, אסור לחוקק חוקים שקשורים ל”עניינים שמורים” (reserved matters). מדובר בנושאים שהפרלמנט בלונדון שמר לעצמו, כלומר השאיר בסמכותו הבלעדית. שניים מהנושאים הללו הם “האיחוד בין הממלכות סקוטלנד ואנגליה” ו”הפרלמנט של בריטניה” (כלומר הפרלמנט בלונדון). בלונדון אפשר לקבוע שלא יהיה יותר איחוד בין הממלכות ושהפרלמנט המרכזי אינו רשאי יותר לחוקק בנוגע לסקוטלנד – בפועל לתת עצמאות לסקוטלנד – אבל לא בהולירוד שבאדינבורו.
איך נדע אם חוק של הפרלמנט הסקוטי נוגע לעניין שמור? יש הליך מיוחד לבירור השאלה הזו (לא ההליך היחיד, אבל הוא חשוב לנו כרגע). בעלי תפקיד מסוימים יכולים לפנות לבית המשפט העליון של בריטניה ולבקש ממנו חוות דעת בנוגע לחוק.
בדרך לעצמאות?
ב-2013 הוציאו בלונדון דבר חקיקה מיוחד שהרשה לפרלמנט הסקוטי לחוקק בנוגע לעריכת משאל עם ב-2014 על עצמאות. הרשות מהשלטון המרכזי חסכה את הצורך לבקש מבית המשפט העליון חוות דעת בנוגע לחוק של הפרלמנט הסקוטי. בסופו של דבר הסקוטים דחו אז את ההצעה להיפרד מבריטניה. אבל הסוגיה לא ירדה מסדר היום.
כמו שאוריה בר-מאיר כתב, בפרלמנט הסקוטי יש כעת רוב לתומכי העצמאות. השרה הראשונה (ראשת הממשלה) ניקולה סטרג’ן מהמפלגה הלאומית הסקוטית (SNP) הודיעה בסוף יוני שבכוונתה לקיים באוקטובר 2023 משאל עם “מייעץ” על עצמאות. ממשלת בריטניה התנגדה, ועדיין מתנגדת. כדי לערוך משאל עם כזה, צריך לחוקק חוק. האם הפרלמנט בהולירוד רשאי לחוקק לבדו את החוק, או שהוא צריך הסכמה מלונדון? האם יש חשיבות לכך שהמשאל “מייעץ” בלבד?
היועצת המשפטית לממשלת סקוטלנד, דורותי ביין, ביקשה מבית המשפט העליון חוות דעת בשאלות אלו. גם היועץ המשפטי לענייני סקוטלנד של ממשלת בריטניה, לורד סטיוארט מדיירלטון, השתתף בהליך. אם התארים שלהם בעברית נשמעים לך מבלבלים, אל חשש – גם באנגלית הם מבלבלים. ביין היא Lord Advocate, ואילו סטיוארט הוא Advocate General for Scotland – והוא אפילו לא עובד עבור ממשלת סקוטלנד.
פסק דין מהיר
חוץ מהטענות לגוף העניין, סטיוארט העלה שאלה מקדמית. חוק על משאל עם עדיין לא התקבל בפרלמנט הסקוטי. יש כרגע הצעת חוק בלבד. האם בית המשפט מוסמך לתת חוות דעת על הצעת חוק, או רק על חוק שהתקבל?
בית המשפט העליון העניק לתיק עדיפות. הוא דן בו בהליך מהיר יחסית. הדיונים נערכו ב-11–12 באוקטובר. חמישה שופטים ישבו בדין: הנשיא, לורד ריד (סקוטי במוצאו), לורד לויד-ג’ונס (ולשי), לורד סיילס (אנגלי), לורד סטיבנס (מצפון אירלנד) וליידי רוז (אנגלייה). ההרכב מייצג את ארבעת חלקי הממלכה. לכל אחד מהם יש עניין בחלוקת הסמכויות בין רמות השלטון. דרך אגב, לורד הודג’, המשנה לנשיא, גם הוא מסקוטלנד. ככל הנראה הוא כבר היה משובץ לדון בתיק אחר, ולכן לא ישב בתיק הזה.
גם את פסק הדין בית המשפט נתן מהר (Reference by the Lord Advocate of devolution issues under paragraph 34 of Schedule 6 to the Scotland Act 1998 [2022] UKSC 31. תקציר רשמי פה). מאפיין מיוחד אחד שלו הוא שחמשת השופטים חתומים עליו יחד. בדרך כלל שופט אחד או שניים חתומים על פסק הדין, וכתוב שהשאר מסכימים. אפשר להציע שני הסברים לחתימה המשותפת. ראשית, היא מציגה חזית אחידה כדי לתת תוקף ציבורי רב יותר לפסק הדין. שנית, היא מייצגת מה שקרה בפועל, כלומר כל אחד מחברי ההרכב כתב חלק אחר מפסק הדין. אפשרות זו עשויה להסביר גם את מהירות ההחלטה: עבודה במקביל חוסכת זמן. לא ידוע כרגע איזה הסבר (ואולי בכלל אחר) נכון.
תוכן הפסיקה
מה בית המשפט פסק? קודם כל, הוא דחה את הטענה המקדמית של בריטניה. אומנם הצעת החוק עוד לא התקבלה, אבל אפשר לדון בשאלה האם החוק המיועד הוא בסמכות הפרלמנט. נוסף על כך, הסוגיה מעשית, ומוטב להבהיר כבר עכשיו את התשובה. לכן בית המשפט דן בשאלה לגופה. הוא היה יכול להתחמק ממנה (לפחות בשלב זה), אבל הוא פשוט היה נפגש בה אחרי שהחוק היה מתקבל. באותו שלב כולם היו בלחץ זמנים רב יותר, ובית המשפט היה נראה כאילו הוא פוסל חוק שכבר זכה לאישור של רוב הנציגים בגוף המחוקק בסקוטלנד. בכל אופן, לקביעה הזו עשויה להיות השפעה רבה על בקשות נוספות לחוות דעת. אפשר להגיש בקשות מתאימות כבר בשלב הצעת החוק, וכך להעביר תפוחי אדמה לוהטים להכרעה שיפוטית מוקדמת.
לגוף העניין, האם הצעת החוק נוגעת לעניין שמור? חוק “נוגע” לעניין אם יש ביניהם קשר שהוא יותר מקלוש או מתוצאתי. בין היתר, יש לבחון את מטרת החוק ואת תוצאותיו המשפטיות והמעשיות. הצעת החוק כאן מבקשת לקיים משאל עם על עצמאות של סקוטלנד מבריטניה. העצמאות תסיים את האיחוד של סקוטלנד ואנגליה. היא תסיים גם את הריבונות של הפרלמנט הבריטי בסקוטלנד. לכאורה, הצעת החוק תביא רק לעריכת משאל עם, ולא לעצמאות ממש. אבל למשאל העם יהיו תוצאות פוליטיות חשובות. תוצאה מובהקת היא ביטוי דמוקרטי של עמדת ציבור הבוחרים בסקוטלנד. היא משפיעה על הלגיטימיות הדמוקרטית של האיחוד בין סקוטלנד לאנגליה ושל ריבונות הפרלמנט בצפון הממלכה. לכן הקשר של הצעת החוק לשני העניינים השמורים הללו עולה על קשר קלוש או מובהק.
בית המשפט התייחס לעניין נוסף. המפלגה הסקוטית הלאומית (SNP), שסטרג’ן עומדת בראשה, הצטרפה להליך והגישה טיעונים משלה. לשיטתה, צריך לאפשר את הצעת החוק מכוח הזכות להגדרה עצמית במשפט הבינלאומי. בית המשפט קבע שהמשפט הבינלאומי מכיר בזכות הזו בנסיבות מסוימות: מושבות (קולוניות) לשעבר; עם נתון בדיכוי, כמו כיבוש זר; לקבוצה מוגדרת אין גישה ממשית לשלטון כדי להתפתח. סקוטלנד אינה עונה על ההגדרות האלו.
לסיכום
בית המשפט קבע שהצעת החוק נוגעת לעניינים שמורים: האיחוד של הממלכות סקוטלנד ואנגליה; הפרלמנט של בריטניה. לכן הפרלמנט הסקוטי אינו מוסמך לחוקק אותה.
התוצאה היא שסקוטלנד לא תוכל לערוך משאל עם (גם לא מייעץ) על עצמאות. רק הפרלמנט בלונדון יוכל לאפשר זאת. מכאן הכדור חוזר למגרש הפוליטי.