קריאה לסופ”ש: לקראת הבחירות לעיריית לונדון, סקירה היסטורית של התפתחות הפוליטיקה בלונדון. החל במועצת העבודות המטרופוליטנית, דרך מועצת מחוז לונדון, לא נפסח על מועצת לונדון רבתי והקרב של קן ליווינגסטון בממשלה, ועד להקמת העירייה במתכונת המוכרת לנו כיום. וגם, למה העיריות השונות נמצאות במאבק מתמיד עם רובעי העיר? | בתמונה: קאונטי הול, משכנן של צורות השלטון הקודמות של לונדון (צילום: אדם קיני)
אם אתם זוכרים, בפוסט הקודם, לקראת הבחירות בלונדון, הזכרתי ששיטת הבחירות הקיימת לעירייה קיימת מאז שנת 2000. אבל מה היה שם קודם? למה הדברים השתנו? לכבוד ציון 35 שנה לאחת מנקודות הציון החשובות בתהליך ולקראת הבחירות בלונדון, פוסט היסטורי מיוחד: סיכום ההיסטוריה הפוליטית של לונדון על פני קצת יותר ממאה שנה. הפוסט לא יעסוק בכל ראש מועצה ובכל מדיניות, אלא יעסוק באופן כללי באופן בו התפתחו המוסדות העירוניים ובקונפליקטים העיקריים בין המוסדות השונים.
אני לא ממש יכול לתת לינקים לכל מה שאני כותב כי אני נשען על ספרות אקדמית, אבל בגדול אני מתבסס בעיקר על הספר The Politics of London מאת טוני טראוורס ועל התזה שאני (בתקווה) אסיים לכתוב בקרוב.
ההתחלה
בניגוד לערים גדולות אחרות, שהתחילו בקטן וגדלו עם הזמן, לונדון החלה כרצף של ערים קטנות יותר. המפורסמות שבהן הן הסיטי של לונדון, שנתנה למטרופולין את שמו, וכמובן וסטמינסטר על שלל המוסדות הפוליטיים שיש בה. עד אמצע המאה ה-19 לונדון הפכה למטרופולין מכובד אך נטול הנהלה מרכזית. האיגוד של לונדון, השם של הגוף המנהל של הסיטי, היה בעל אחריות מוגבלת ולא באמת ניהל את העיר הגדולה שהייתה לונדון, ובמובנים רבים ניהול העיר היה משותק.
ב-1854, בעקבות הזרמת הביוב העירוני ישר למי התמזה, התפרצה בעיר מגיפת כולרה. בנוסף, הריח היה כה חזק שחברי הפרלמנט לא היו מסוגלים להשתמש בחדרי בניין הפרלמנט שהיו בצד שקרוב לגדת הנהר. אמנם היה צורך בעוד כמה שנים והסירחון הגדול של 1858 כדי לבנות מערכת ביוב שנקודת הסיום שלה היא לא הנהר, אבל זה כן הספיק כדי שבפרלמנט יבינו שאולי כדאי גם לפתור את השיתוק המנהלי בעיר. כך ב-1855 קמה מועצת העבודות המטרופוליטנית של לונדון (Metropolitan Board of Works), שהייתה הגוף המנהל המטרופוליטני הראשון בעיר. המועצה הייתה לא נבחרת, ובמקום זאת הכילה נציגויות של הערים הקטנות.
המועצה לא הייתה מדהימה, אבל היא כן עשתה עבודה. בניית אותה מערכת ביוב שתסיים עם הסירחון והמחלות בתמזה הייתה עבודה שלה. אבל פוליטית היה מדובר בגוף דיי גרוע. מועצות ערים שהיו חברות בו פרשו כשהבינו שהחברות בגוף רק מכבידות עליהן. זה הביא לכך שהגוף התנוון, ורבים האשימו אותו שהוא מושחת ומסואב. זה הביא את הממשלה המרכזית, שגם כך הייתה עסוקה ברפורמה אחרת בשלטון המקומי (במסגרתה יצרו את מועצות המחוז), החליטה לכלול בתוכה גם את הבירה. כך ב-1888 קמה המועצה הנבחרת הראשונה של המטרופולין הלונדוני.
דרושה דמוקרטיה: מועצת מחוז לונדון
שמה של המועצה הנבחרת, כפי שיכולתם לנחש מהכותרת, היה מועצת מחוז לונדון (London County Council, או בקיצור LCC). הכוח שהוענק לה היה אדיר, בהתחשב בכך שב-1889, אז החלה לפעול באופן רשמי, היו תחת שליטתה 4.5 מיליון בני אדם. בניגוד למועצת העבודות, מועצת מחוז לונדון נהנתה ממנדט דמוקרטי על שטח מסוים והערים הקטנות לא היו יכולות לפרוש משליטתה.
הערים הקטנות האלו עברו רפורמה משלהן עשור אחר-כך. הסיבה לכך נעוצה בכך שהשמרנים העבירו חלק מחוקי הממשל המקומי שלהם ב-1888 בגלל שנשענו על תמיכה מבחוץ של הליברלים היוניוניסטים, שהציבו רפורמות בשלטון המקומי כתנאי לתמיכתם. אבל ראש הממשלה רוברט ססיל (או לורד סולסברי, אם תעדיפו), כמו שמרנים רבים אחריו, מאוד לא אהב את הרעיון של עירייה מטרופוליטנית בלונדון. לכן, הוא קיווה שאם השכבה התחתונה, של הערים הקטנות, שהמועצות שלהן מעולם לא הפסיקו להתקיים, יקבלו כוח ולגיטימציה חדשים, יהיה ניתן להחליש את מועצת המחוז. כך ב-1899 נוצרו הרובעים המטרופוליטניים של לונדון (metropolitan boroughs). במסגרת זו כל הערים הקטנות האלו אורגנו מחדש ל-28 רובעים חדשים, למעט הסיטי של לונדון ששמרה על צורתה המקורית. הרובעים קיבלו על עצמם את השירותים המידיים, כמו פינוי האשפה וניקוי הרחובות, בזמן שה-LCC התעסקה בדברים קצת יותר אסטרטגיים כמו כיבוי אש, דיור וחינוך.
מאבקים בין מועצת המחוז למועצות הרובעים, כפי שקיווה ססיל, אכן היו. הדבר הביא בין השאר לפיצולים בשיטת הממשל של העיר. מי שהצליח לתת קונטרה לרובעים ולמרכז חלק מהשירותים היה ראש מועצת המחוז מ-1934 עד 1940, הרברט מוריסון מהלייבור. מוריסון, שבמקביל כיהן כחבר פרלמנט ובהמשך כיהן כשר בממשלת האחדות של וינסטון צ’רצ’יל ובממשלת הלייבור של קלמנט אטלי, הצליח לרכז את צורת השליטה של לונדון כך שיותר מהדברים ייעשו דרך המועצה בראשה עמד, תוך כדי שהוא מחליש את מועצות הרובעים. הוא לא הצליח לעשות זאת בכל התחומים, אבל הוא בכל זאת הצליח להאיץ תהליך שהפך את לונדון מעיר שמנוהלת “מלמטה” לעיר שמנוהלת קצת יותר “מלמעלה”.
דרושה החלפה: מועצת לונדון רבתי
השמרנים לא היו מרוצים. הבעיה העיקרית ב-LCC הייתה שהיא לא החליפה שלטון לעתים קרובות כל-כך. זה היה בסדר מצד השמרנים, שכאמור לא כל-כך חיבבו את הרעיון של מועצה מטרופוליטנית בלונדון מכל מיני סיבות, כשהם לקחו את השלטון מהליברלים ב-1907 ושלטו בעיר כמעט 30 שנה. אבל כשב-1934 הלייבור ניצחה בבחירות למועצה והחלה ב-30 שנות שלטון משלה, זה כבר התחיל להפריע להם. ב-1955 חבר הפרלמנט אנוך פאוול מהימין הקשה הציע פשוט לבטל את המועצה ולתת לעיר לחזור להתנהל על סמך הרובעים בלבד, עם כמה גופים לא נבחרים למשימות רחבות היקף.
הפתרון בסוף היה אחר. ב-1963 ראש הממשלה השמרני הרולד מקמילן התפטר מתפקידו. אבל רגע לפני שהתפטר, הוא הספיק להעביר את חוק ממשלת לונדון, שהחליף את מועצת מחוז לונדון בגוף חדש: מועצת לונדון רבתי (Greater London Council, או בקיצור GLC), שהחלה לתפקד ב-1965. הרעיון ברפורמה היה פשוט: בזמן ששטח השיפוט של ה-LCC היה מה שידוע היום כ”לונדון הפנימית” (Inner London), העיר המשיכה להתרחב החוצה. בלונדון הפנימית חיו בעיקר אנשי מעמד הפועלים שהצביעו מטבע הדברים ללייבור. ההרחבות בחוץ היו בעיקר פרברים, שאוכלסו על-ידי אנשי מעמד הביניים, שהצביעו ברובם לשמרנים. לכן מקמילן יצר את ה-GLC, ששטח השיפוט שלה כלל גם את הפרברים החדשים. הדבר היה אמור לאפשר לשלטון בעיר להחליף ידיים מדיי פעם כך שגם השמרנים יזכו לאחוז במוקד הכוח הזה.
גם הרובעים עברו ארגון מחדש, ו-28 הרובעים המטרופוליטניים הוחלפו ב-32 רובעים עם שטח שיפוט גדול יותר. מי שזכתה להמשיך להחזיק בסטטוס שלה הייתה, איך לא, הסיטי של לונדון.
הבעיה העיקרית ברפורמה הייתה שהיה מדובר בחלטורה. חלוקת הסמכויות בין מועצת לונדון רבתי לבין הרובעים נעשתה באופן גרוע, והיו כפילויות רבות בתחומי האחריות. הדבר החריף את המאבקים בין המועצה המטרופוליטנית לרובעים. אלו נקטו יוזמה והקימו את אגודת רובעי לונדון (London Boroughs’ Association) שעזרה להם לפעול יחד כדי לשמור על האוטונומיה שלהם.
שנות השמונים
שנות השמונים היו משמעותיות למדי בפוליטיקה של לונדון. סימן דרך ראשון הוא בחירות 1981 למועצה. הבחירות ל-GLC היו במתכונת פרלמנטרית, קרי המפלגה הגדולה ביותר הייתה מפלגת השלטון, ובמקרה שלא היה לה רוב היא הייתה מקימה קואליציה. מי שעמד בראש מפלגת השלטון היה לראש המועצה. ב-1981 מפלגת הלייבור בראשות אנדרו מקינטוש ניצחה, מה שהיה אמור להפוך את מקינטוש לראשות המועצה. אבל פחות מ-24 לאחר הניצחון הזה מקינטוש הודח על-ידי אחד מחבריו למפלגה, קן ליווינגסטון, שהפך לראש המועצה.
ליווינגסטון השתייך (ועודנו משתייך) לשמאל הרדיקלי. בנוסף לכך, הוא גם היה חובב לא קטן של פרובוקציות, והחליט להשתמש במועצת העיר שברשותו כדי לצאת למלחמת חורמה בממשלה השמרנית בראשות מרגרט ת’אצ’ר. הוא תלה על בניין המועצה, שהשקיף על בניין הפרלמנט מגדת התמזה הנגדית, את מספר המובטלים בלונדון כך שבפרלמנט לא יוכלו לפספס זאת. הוא נפגש עם אנשי IRA, ארגון טרור מוכר, ובאותו זמן גם יחסו האוהד לנלסון מנדלה לא נתפס בעין יפה. ליווינגסטון, יצוין, לא רק עסק באופוזיציה לממשלה, אלא גם החיל מדיניות של ממש. הוא העביר את תקציבי התרבות כך שלא יממנו רק את המוסדות האליטיסטים כמו האופרה, אלא גם מוסדות פרינג’ שונים. הרפורמה הזכורה לו ביותר מאותה תקופה הייתה סבסוד התחבורה הציבורית כדי להוזיל את מחירי הכרטיסים. הרפורמה הייתה אהודה מאוד, אך לאחר שאחד הרובעים עתר נגדה לבית המשפט, היא בוטלה מלמעלה.
סימן הדרך השני היה הבחירות הכלליות של 1983. במצע הבחירות של 1979 מרגרט ת’אצ’ר הפגינה שאיפה לבטל את הארנונה כשיטת המיסוי המקומי, אבל עד 1983 היא לא מצאה אלטרנטיבה ראויה. לכן, כדי שייראה שהיא עושה משהו, היא הבטיחה במצע הבחירות החדש לבטל את מועצת לונדון רבתי, ולהעביר את כל הפונקציות לרובעים או לוועדות משותפות ולא נבחרות של הרובעים. ת’אצ’ר ניצחה בגדול ב-1983, והתכוונה להוציא את תכניותיה אל הפועל.
המאבק על הביטול
מיד עם ניצחונה בבחירות, ת’אצ’ר החלה בהליכים לביטול המועצה. אבל ליווינגסטון לא התכוון לשבת בשקט, בטח לא כשנקרתה בדרכו הזדמנות נהדרת להיאבק בממשלה ולהרוויח עוד נקודות ללייבור. הוא פתח במלחמה בכל החזיתות: המועצה פרסמה כרזות תעמולה שהשפילו את ת’אצ’ר ואת פטריק ג’נקין, שר הסביבה (שבאותם ימים היה אחראי על השלטון המקומי). הוא עצמו הגיע לכנסים, נאם, ולאחר שהממשלה ביטלה את הבחירות למועצה שהיו אמורות להתקיים ב-1985 הוא פשוט כפה בחירות ביניים. בהזדמנות אחת, הוא אפילו ניסה לגרור לבוץ הזה את המלכה, כשאמר שבואה לטקס חניכת מחסום התמזה היה לא פחות מרמז לכך שהיא מתנגדת לביטול המועצה. השיא כנראה היה שהוא, שהיה יקיר העיתון “מרקסיזם טודיי”, האשים את ת’אצ’ר שהיא רוצה “להלאים את לונדון”. הקמפיין של ליווינגסטון היה אפקטיבי, ורוב מוצק של התושבים בלונדון התנגד לביטול המועצה.
הרובעים, לעומת זאת, דווקא תמכו בביטול. אבל לא היה בתוכם קונצנזוס על כך, והיו כמה רובעים בשליטת הלייבור שהתנגדו לביטול. זה לא היה מאהבת המן כמו משנאת מרדכי: הם לא אהבו את ה-GLC, אבל העדיפו שתתקיים כבת ברית במאבקם נגד הממשלה המרכזית. הדבר הביא לקרע בתוך אגודת הרובעים, ושבעה רובעים פרשו ממנה לטובת הקמת אגודה חדשה: אגודת רשויות לונדון (Association of London Authorities). הרובעים שתמכו בביטול, ובראשם וסטמינסטר שהונהגה על-ידי שירלי פורטר (שכיום זכורה בעיקר בזכות השחיתויות שלה כראשת המועצה), עתרו נגד הקמפיין של מועצת לונדון רבתי בכל הזדמנות אפשרית. לא פעם הם גם ניצחו.
בסופו של דבר, היום לפני 35 שנה, ב-1 באפריל 1986, המועצה חדלה מלהתקיים. זה לא היה קל עבור הממשלה, והיא הושפלה במיוחד, כולל ג’נקין ושר נוסף שפוטרו תוך כדי התהליך. כל-כך הושפלה, שת’אצ’ר בקושי הזכירה אותה באוטוביוגרפיה שכתבה. רוב הפונקציות של המועצה אכן עברו לרובעים, חלקן לוועדות משותפות לרובעים, וחלקן (כמו התחבורה הציבורית) עברו לידי הממשלה עוד בטרם הביטול. לכן, רבים רואים בצעד הזה צעד של ריכוזיות, למרות שהממשלה ניסתה לטעון דווקא לביזור. מה שנשאר מהרפורמה של 1963 היה גבולות המטרופולין החדשים והארגון מחדש של הרובעים.
אחרי הביטול
קשה להגיד שהשארתה של לונדון בלי מועצה מטרופוליטנית עשה לה טוב. הממשלה נאלצה להקים עוד ועוד גופים כדי לטפל בפונקציות שהיא לא חשבה עד הסוף מה לעשות איתן. הגופים האלו היו לא נבחרים, ואוישו על-ידי אנשי שלומן של הממשלות השמרניות. למרות שת’אצ’ר הבטיחה שביטול המועצה יחסוך כסף למשלם המסים, הממשלה דווקא מצאה את עצמה מוציאה יותר כסף כדי לתמוך בלונדון מאשר כשהמועצה הייתה קיימת. הרובעים לא תמיד הצליחו להסתדר בניהול ענייני המטרופולין, ועד 1994 המצב נהיה כל-כך כאוטי שהממשלה יצרה שר זוטר לענייני לונדון.
ברגע שהממשלה העבירה את הביטול בפרלמנט, מפלגת הלייבור הכניסה למצע שלה הבטחה להחזיר ללונדון רשות מטרופוליטנית כלשהי. ההבטחה הזו נשמרה גם עם חילופי הראשים במפלגה, עד שטוני בלייר נהיה לראשהּ ב-1994. וכשהוא ניצח בבחירות 1997, הוא התכוון ברצינות לקיים את הבטחת הבחירות של מפלגתו.
היום: רשות לונדון רבתי
הפתרון של טוני בלייר היה רשות לונדון רבתי (Greater London Authority, או בקיצור GLA). הרשות נועדה לשלטון על אותו שטח של מועצת לונדון רבתי, אבל במבנה אחר. ראשית, יהיו לה הרבה פחות פונקציות, כדי למנוע כפילויות עם הרובעים. בנוסף, במקום בחירות בסגנון פרלמנטרי למועצה, דווקא בסגנון נשיאותי, עם ראש עיר שנבחר ישירות. לעדותו של ליווינגסטון, זה נבע מכך שבלייר היה “מאוהב באמריקה”. כמו רבות מהרפורמות שלו, גם הרפורמה הזו עמדה למשאל עם, עבור תושבי לונדון בלבד. תושבי לונדון היו דיי אדישים לעניין הזה, ופחות מ-40% מהם טרחו להגיע להצביע. אבל אלו שהגיעו, תמכו באופן מובהק בהקמת הרשות החדשה, עם כ-72 אחוזי תמיכה.
הבחירות הראשונות לעירייה נערכו בשנת 2000. מי שהתכוון להתמודד על תפקיד ראש העיר היה לא אחר מאשר קן ליווינגסטון. הלייבור, שתחת טוני בלייר שברה ימינה, לא הייתה מעוניינת שמישהו כמו ליווינגסטון ייצג אותה, והציבה מועמד אחר. ליווינגסטון החליט להתמודד כעצמאי, מה שגרם להשעייתו מהלייבור. למרות הכל הוא ניצח בבחירות והפך לראש העיר הראשון של לונדון. את נאום הניצחון שלו הוא פתח במילים: “כפי שהתחלתי להגיד לפני שקטעו אותי בגסות לפני 14 שנה…”. בבחירות 2004 ללייבור לא הייתה בררה אלא לתת לו לרוץ מטעמה, והוא שוב ניצח. ב-2008 הוא הודח על-ידי אחד, בוריס ג’ונסון. ב-2012 ליווינגסטון ניסה להחזיר לעצמו את הכתר, אבל שוב הפסיד לג’ונסון. ב-2016 הוא כבר ויתר, ונציג הלייבור היה סאדיק קאן. אלו היו הבחירות הראשונות לראשות העיר בהן קן ליווינגסטון לא היה מועמד.
והיום?
האם לונדון מנוהלת באופן מושלם? ממש לא. המתחים בין רשות לונדון רבתי, או פשוט עיריית לונדון אם תעדיפו, לבין הרובעים שככו מעט הודות להקפדה על פונקציות מעטות עבור העירייה. אבל היא גם מהווה צל חיוור של הגופים המטרופוליטניים שקדמו לה, ובמובנים רבים היא מתקשה לנהל את העיר. וכמובן, הרובעים ממשיכים להיאבק. וגם היום יש מי שקוראים לחזור ולבטל גם את העירייה החדשה. במסגרת האובססיה של השלטון המרכזי לאורך קרוב למאתיים שנה לשלטון המקומי, לא מן הנמנע שזה עוד יקרה בעתיד.