מעבר לברקזיט: חוקה כתובה – האם בריטניה זקוקה לאחת? בממלכה המאוחדת מאמינים שהחוקה שלהם שרירה וקיימת, פשוט לא כתובה. בריטים רבים מאמינים שהגיע הזמן לעבור מחוקה רוחנית שכזו לחוקה כתובה עם מעמד מיוחד. התומכים טוענים שהדבר יבטיח שחוקי המשחק נשמרים, את זכויות האדם וייקח כוח לא רצוי מהרשויות המבצעת והמחוקקת. המתנגדים טוענים שהיעדרה של חוקה כתובה מאפשר לה להשתנות בהתאם לנסיבות בשטח, ושחוקה כתובה תיתן כוח לגורמים לא נבחרים כמו בתי המשפט. לדבריהם, החוקה הלא כתובה הקיימת מתפקדת היטב בשמירה על עצמה. והאם יש סיכוי שאכן תיכתב חוקה לבריטניה? כל עוד היא לא תראה צורך להתחיל מחדש, כנראה שלא | בתמונה: מתוך המגנה כרטה (צילום: הספרייה הבריטית)

בזמן שהעולם כולו מחכה בנשימה עצורה לסיום ספירת הקולות בארצות הברית, הבה נחזור לבריטניה, ועל הוויכוח האם לאמץ מאפיין מאוד חשוב של בת הדודה מעבר לאוקיינוס האטלנטי: חוקה כתובה. כמו לישראל, לבריטים אין מסמך חוקתי נוקשה כמו שיש לארצות הברית וגם לרוב המדינות המערביות (וגם שאינן מערביות, למען האמת). וישנו דיון בלתי נגמר האם הגיע הזמן לכתוב אחת לבריטניה. לכן, כקריאה לסופ”ש, הנה תיאור של הדיון המהותי הזה.

העניין הוא חוקה כתובה

אם תשאלו כמה בריטים ברחוב אם יש למדינתם חוקה, הם ישיבו שכן. אבל, הם ישיבו, החוקה הזו לא כתובה. הכוונה היא שלבריטים יש כללי משחק ברורים בתוכם מתנהלת הפוליטיקה, אבל הם לא מעוגנים בצורה מיוחדת כפי שיש בכל מדינה אחרת עם מסמך חוקתי מחייב. וזה עניין מהותי. מרגרט ת’אצ’ר, בהתנגדה לחוקה כתובה, אמרה: “חוקות צריכות להיות כתובות על לבבות, לא על נייר”. וזה בדיוק האופן בו בריטים רבים תופשים את החוקה שלהם – זה שזה לא כתוב, לא אומר שזה לא שם. לכן, אשתמש במושג “החוקה הבריטית” למרות שאין מסמך כתוב שמהווה אחת. כי מבחינת הבריטים היא שם, והוויכוח הוא רק אם ראוי לכתוב אותה.

החוקה הבריטית המודרנית נשענת על מספר עמודים: המשפט המקובל (common law), חקיקת הפרלמנט, מוסכמות ו-rules of authority. המשפט המקובל הוא שפיטה לא רק על סמך החוק הכתוב, אלא גם הרבה על בסיס מה שפשוט מקובל. חקיקת הפרלמנט היא העליונה בבריטניה, ועקרונית בית המשפט לא מבטל אותה אלא אם הייתה בעיה בפרוצדורה. המוסכמות הן כל דבר שמקובל אבל שאין סנקציה חוקית על הפרתו. וה-rules of authority הם מסמכים שגם אם לא נקבעו בחוק עדיין משמשים בסיס להתנהלות. לדוגמה, המגנה כרטה או “המדריך לקבינט”. בנוסף, ההתנהלות החוקתית שואבת גם ממוסדות בינלאומיים, כמו מועצת אירופה, שלא קשורה לאיחוד האירופי ובה בריטניה תמשיך להיות חברה.

רבים בבריטניה מאמינים שזה מספיק, אבל אחרים סבורים שהגיע הזמן לאמץ את החוקה הכתובה. אבל מה בעצם אומרים בעד ונגד?

גמישות

בניגוד לחוקה האמריקאית, שנכתבה לאחר מלחמת עצמאות והסתלקות האימפריה הבריטית מהאזור ועליית הצורך לכונן משהו חדש, החוקה הבריטית התפתחה תמיד תוך כדי תנועה, כחלק מכך שהיא נהנתה מרציפות שלטונית במשך מאות שנים. החוקה למעשה התפתחה ממאבקי כוח, כמו זה של הברונים במלך שהביא לכתיבת המגנה כרטה, ומאבקי הכוח שהובילו להעברת סמכויות מהכתר לפרלמנט. לכן, הבריטים מעולם לא חשו צורך דוחק לכתוב חוקה: הייתה להם מערכת, והם שינו בה דברים קטנים כשהיה בכך צורך.

מצדדי המצב הקיים טוענים שזה מאפשר גמישות. למשל, היא מה שאפשר להקים את הממשלות המואצלות של ויילס, סקוטלנד וצפון אירלנד. כל אחת מהן קמה כדי לשכך איזשהו מתח מקומי. הקמת הממשלות האלו שינתה מאוד את המבנה החוקתי של בריטניה, והיעדרה של חוקה כתובה הפכה את כל התהליך הזה לפשוט הרבה יותר. וזו רק דוגמה אחת לעיקרון לפיו הגמישות הזו מאפשרת להתאים את החוקה למציאות הקיימת. זאת בניגוד, למשל, לארצות הברית, בה גם אם יהיה קונצנזוס על הצורך לשנות את שיטת הבחירות לנשיאות, הכללים לתיקון החוקה יאפשרו למדינות שנהנות מהצד הקיים לתקוע מקל בגלגלי כל ניסיון כזה.

מצד שני, טוענים התומכים בכתיבת החוקה, הגמישות הזו מאפשרת גם הרבה מאוד בעיות ועיוותים של השיטה. ניקח לדוגמה את נושא משאל העם: אנחנו נמצאים 45 שנה לאחר משאל העם הלאומי הראשון שהתקיים בבריטניה. מאז, התקיימו עוד המון משאלי עם. חלקם לאומיים, חלקם אזוריים. חלקם מכווינים, חלקם מאשררים. חלקם של “פעם בדור” ועל חלקם יש מה לדבר לערוך אותם שוב. ועדיין אין לבריטניה שום כללים ברורים מתי אפשר לערוך משאל עם, באילו נסיבות אפשר לערוך משאל חוזר וכו’. לו החוקה הייתה כתובה, טוענים אלו שמצדדים באחת, לא היה ניתן לשחק במשאלי עם.

הפרלמנט הבריטי - חוקה
גמיש להפליא. בניין הפרלמנט הבריטי (צילום: הרנן פיניירה)

כוח לבתי המשפט

בניגוד למה שנהוג לחשוב, חוקת ארצות הברית לא נתנה באופן מפורש את הזכות לבקר חוקים של הקונגרס ולבדוק שהם תואמים את אותה חוקה. זה קרה בפסק הדין בתיק מרבורי נ’ מדיסון מ-1803. אז, בית המשפט העליון הצליח להימנע מכניסה למחלוקת בין הממשל הפדרליסטי היוצא לממשל הרפובליקני-דמוקרטי הנכנס, בטענה שהחוק שאפשר לו להתערב מנוגד לחוקה. כדי לאפשר לעצמו לקבוע את הדבר הזה, נשיא העליון ג’ון מרשל הסביר שאין טעם בחוקה אם חוק רגיל של הקונגרס יכול להתעלות עליה. וארצות הברית היא כמובן לא המקרה היחידי בו השופטים מקבלים את הסמכות להחליט אם חוק כלשהו עומד במבחן החוקה: בגרמניה יש בתי משפט חוקתיים, ולא צריך להרחיב על מה שקורה בישראל למרות שיש רק חוקי יסוד ולא חוקה מסודרת של ממש. בתי המשפט קבעו לגבי מספר חוקים שהם חוקתיים ולכן יש לבטל אותם באופן מפורש ולא באמצעות חוקים חדשים שיסתרו אותם. אבל, היכולת לבטל אותם בהליך לא מאוד מסובך עדיין עומדת.

מתנגדי החוקה הכתובה בבריטניה יוצאים נגד זה. אם שוב לצטט את מרגרט ת’אצ’ר: “לחוקות כתובות יש חולשה אחת עיקרית. והיא שהן מחזיקות את הפוטנציאל לאפשר לשופטים לקחת החלטות שהיא צריכות להילקח על-ידי פוליטיקאים נבחרים”. או במילים אחרות, כתיבת חוקה מסודרת תעביר חלק מהעליונות של הפרלמנט בקביעת החוקים לידי בתי המשפט. ואין באמת דרך לעקוף את זה: ברגע שיש חוקה כתובה, צריך איזשהו מנגנון שיבטיח שחוקים ופעולות של הממשלה שנוגדים אותה ייעצרו, אחרת היא חסרת ערך. גם אם לא נקרא למנגנון הזה “בית משפט”, הסיפור יהיה אותו סיפור.

מצד שני, יש כאלו שלגמרי בסדר עם זה. לדוגמה, ממש השבוע חבר הפרלמנט השמרני צ’רלס ווקר דיבר בעד חוקה כתובה, כאמצעי נגד לסגר הכללי על בריטניה. חוקה כזו, לדבריו, תאפשר לבית המשפט להגן על זכויות הפרט. או במילים אחרות, לא ניתן לסמוך על הפוליטיקאים הנבחרים לבדם שישמרו על הזכויות של האזרחים, וצריך עוד גורם.

בית המשפט העליון - חוקה
צריך לקבל עוד סמכויות? בית המשפט העליון (צילום: בריסטן סורטל)

מוסכמות זה לא מספיק

כאמור, אחד העמודים עליהם נשענים ההסדרים החוקתיים הלא כתובים של בריטניה הוא מוסכמות. למשל, שהכתר משתמש בסמכויות הפוליטיות שלו רק לבקשת הממשלה – שנשענת על אמון הפרלמנט הנבחר – ולא מיוזמתו. מוסכמה אחרת היא שבמקרה של תיקו בהצבעה, יו”ר בית הנבחרים מצביע נגד ההצעה שעל השולחן, כך שלמעשה לא יהיה ניתן להעביר הצעות בלי רוב שקיומו לא שנוי במחלוקת. מוסכמות הן מצרך נחוץ בכל דמוקרטיה, כי החוקה לא יכולה לחשוב על הכל.

אבל, ישנם כאלו שמאמינים שהמוסכמות האלו לא מספיקות, וחלקן חייבות עיגון בחוק. הדוגמה הטובה ביותר היא השעיית הפרלמנט בקיץ 2019. אז, בוריס ג’ונסון ביקש מהמלכה אליזבת’ השנייה להשעות את הפרלמנט לחמישה שבועות. ההשעיה הזמנית הזו היא חלק ממה שמתחיל מושב חדש של הפרלמנט (הנאום מן הכס), ותקופת ההשעיה לא מוגבלת בזמן. חמישה שבועות הם זמן חריג ביותר להשעיה מהסוג הזה, אבל מרגע שהמלכה אישרה את זה הפרלמנט לא היה מסוגל להתכנס. הטענה הייתה שג’ונסון עשה זאת כדי למנוע מהפרלמנט לעצור את התכניות שלו לצאת מהאיחוד האירופי ללא הסכם יציאה מסודר. ג’ונסון לא היה הראשון שהשעה את הפרלמנט לצרכיו הפוליטיים, וקדמו לו ראשי ממשלה אחרים כמו קלמנט אטלי וג’ון מייג’ור, אבל ההשעיה הספציפית הזו הרגיזה רבים.

לכן, טוענים תומכי כתיבת החוקה, כל מוסכמה כזו שלא מטופלת בחוק מאיימת לתת יותר מדי כוח לאיזשהו גורם. מצד שני, יכולים לטעון מולם מתנגדי החוקה הכתובה, בית המשפט העליון ביטל את ההשעיה בטענה שהעצה של ג’ונסון למלכה נגדה את החוקה הבריטית. כלומר, גם במצב הנוכחי יש מי שדואגים שאף צד לא יצליח להחזיק ביותר מדי כוח.

בוריס ג'ונסון - חוקה
הצריך חוקה כתובה? בוריס ג’ונסון (צילום: ג’סיקה טיילור, הפרלמנט הבריטי)

זכויות אדם

בעיה נוספת היא השמירה על זכויות אדם. עקרונית, ב-1998 חוקק בבריטניה חוק זכויות האדם. אבל, זה חוק פרלמנטרי, שהפרלמנט יכול לתקן (ואף עשה זאת) ואפילו לבטל. אמנם נקבע לגבי החוק הזה שהוא חוקתי ולכן לא ניתן פשוט להתעלם ממנו באמצעות חוקים חדשים, אבל כן ניתן לבטל אותו בהליך לא מאוד מסובך. לכן, ממשלה במצב כזה עלולה לפגוע בזכויות אדם בלי שיהיו אמצעים חוקתיים אפקטיביים להילחם בה. לכן, יש מי שטוענים שיש צורך במסמך חוקתי שיבטיח שהממשלה לא תוכל לדרוס את חירותו של הפרט בלי אמצעי להתנגד.

יש סיכוי לחוקה כתובה?

בעתיד הנראה לעין, כנראה שלא. כתיבת חוקות, כאמור, היא מה שקורה אחרי צורך דוחק להתחיל מחדש. זה לא קורה רק כי אנשים מאמינים שיש צורך באחת. בארצות הברית זו הייתה מלחמת העצמאות. בצרפת החוקה של הרפובליקה החמישית נכתבה אחרי שהרפובליקה הרביעית לא הצליחה לתפקד כיאות. בגרמניה, אחרי הכיבוש של בעלות הברית וההבנה שהחוקה של ויימאר כשלה בכל הנוגע להגנה עצמית. בישראל הוחלט שלא לנצל את הרכבת של הקמת המדינה משיקולים פרגמטיים ולהחליפה בשורה של חוקי יסוד. בבריטניה לא הייתה הזדמנות להתחיל מחדש מאז מלחמת האזרחים במאה ה-17, וגם אז החליטו אחרי 12 שנה לחזור למה שהיה קודם עם שינויים.

כשאין צורך כזה, תמיד יהיו מספיק מתנגדים. גם אם תהיה מפלגת שלטון שתחליט שהיא מקדמת את הפרויקט, מדובר בפרויקט מסובך. צריך להחליט אילו חוקים צריכים לקבל מעמד חוקתי ואילו לא. איזו מוסכמה חייבת להיות מעוגנת בחוקה ומה מהווה חלק מהמשחק הג’נטלמני של הדמוקרטיה. יהיה צריך להחליט איך משלבים את המלכה, שאמורה להיות החוק, בתוך מסמך חוקתי שכזה שיגביל אותה למעשה. לא נשכח מהדיון בשאלה איזה רוב נדרש להעברת החוקה ואיזה רוב נדרש לתיקונים לה. והאם הציבור צריך להיות שותף להחלטות האלו? זה מזמין את זה שעד שיוצע מסמך חוקתי להצבעה, הממשלה יכולה להתחלף ולבטל את כל העניין. וגם אם לא, ממש לא בטוח שהרוב שיהיה בווסטמינסטר יהיה מספיק גדול כדי לאפשר לחוקה הזו לעבור.

ייתכן, טכנית, שאם הממשלה תנצל את הקורונה כדי לצבור יותר מדי כוח, יוחלט להתמרד נגדה ולכתוב חוקה. אבל, כרגע הפרלמנט עומד יפה על רגליו האחוריות נגד כל ניסיון כזה. לכן, קשה לבנות על מקרה כזה שיפיל אצל מישהו אסימון – בהנחה שאכן צריך להפיל אחד.

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר.