המהלך של בוריס ג’ונסון להשעות את הפרלמנט הביא למהומה פוליטית גדולה. אבל, האם ההשעיה הזו מהווה כלי פוליטי חדש? הנרי השביעי, אליזבת’ הראשונה, צ’רלס הראשון (שצרוב לרעה בזיכרון התרבותי הבריטי), צ’רלס השני, ויליאם הרביעי, צ’רלס גריי, קלמנט אטלי, ג’ון מייג’ור ות’רזה מיי – כולם השתמשו או לפחות שקלו להשתמש בכלי הזה. אז אולי הבעיה היא בלקונה שלא טופלה? פוסט היסטורי | בתמונה: דיוקן של צ’רלס הראשון מזוויות שונות מאת אנת’וני ואן דייק

חייבים להגיד: למרות שההחלטה של בוריס ג’ונסון להשעות את הפרלמנט הכניסה את בריטניה לעוד משבר חוקתי רציני, הוא לא באמת המציא שום דבר. הכלי הזה, של פתיחת מושב חדש של הפרלמנט, על כל המשמעויות הפרקטיות הנלוות לו, כולל ההשעיה, לקידום צרכים פוליטיים של הממשלה, נוצל יותר מפעם אחת. לכן, הפוסט הזה יבקש לתת קצת פרספקטיבה היסטורית לכל הסיפור הזה. וההיסטוריה הולכת הרבה מאוד אחורה.

הסבר קצר

רק לצורך יישור קו, הנה בקיצור הכלי עליו אנחנו מדברים. למרבה הצער, אין באמת מילה עברית ל-prorogation, שהיא ההשעיה עליה כולם מדברים. המילה “השעיה” נבחרה פה, מפני שגם בריטים משתמשים לא פעם במונח “to suspend” במקום “to prorogue”. בכל מקרה, ההשעיה הזו היא התקופה שבין סופו של מושב פרלמנט אחד, לבין תחילתו של מושב פרלמנט אחר. לעתים, השעיה זו מתקיימת גם לפני פיזורו של הפרלמנט לצורך בחירות, אבל זה פחות קריטי. סדר הדברים הוא כזה: לבקשת הממשלה, המלכ/ה מכריז/ה על תקופת השעיית הפרלמנט. לאורך תקופת ההשעיה, הפרלמנט לא מתכנס, וגם לא יכול להצביע נגד ההשעיה. בסוף תקופת ההשעיה, מתקיים טקס פתיחת הפרלמנט, בו ננאם גם הנאום מן הכס המפורסם. לאחר הנאום מתקיים דיון בין מספר ימים בפרלמנט לגביו, ונערכת הצבעה עליו, שמהווה בפועל הצבעת אמון בממשלה.

בימים רגילים, כל העסק הזה שתואר לעיל נמשך מספר ימים: ימים בודדים להשעיה, ועוד מספר ימים לטקס והדיונים. כמו כן, בימים רגילים, הליך טקסי זה מתקיים פעם בשנה. עם זאת, אין חוקים כתובים לגבי התדירות או אורך ההשעיה. כמו כן, כפי שהוזכר קודם, לפרלמנט אין אפשרות להחליט על ביטול ההשעיה. הדבר מוביל לכך שישנם מקרים בהם הממשלה משתמשת בכלי הזה שלא למטרות הטקסיות נטו, כדי לעקוף את החסמים שמציב בפניה הפרלמנט.

וכעת, קצת היסטוריה.

רקע

הכלי הזה, כמו הרבה מסורות בריטיות אחרות, הולך הרבה אחורה בזמן, כשלמלוכה עוד היה כוח שאינו סמלי בלבד. בעבר, כגוף הריבוני, המלוכה הייתה יכולה לפזר את הפרלמנט לטובת בחירות, או לחלופין להשעות אותו. במקרה כזה, כל הצעות החוק שטרם עברו היו נופלות, והפרלמנט היה מתכנס שוב רק כשהמלכ/ה החליט/ה כי טוב.

עם השנים, בהדרגה, כוחה של המלוכה ירד, בעוד כוחו של הפרלמנט עלה. המלוכה לא בהכרח קיבלה את זה יפה, ולא פעם חיפשה דרכים להגביל את כוחו של הפרלמנט. ההשעיה הייתה אחת האופציות בארגז הכלים של המלוכה כדי להתחמק או להפחית את הפגיעה בסמכויותיה. לרוב, תוך כדי העמדת פנים שמדובר בשירות הציבור.

הנרי השביעי, מלך אנגליה בין 1485 ל-1509, הפך את ההשעיה להרגל. הוא נהג לכנס את הפרלמנט רק כשהיה זקוק לאישורו על המדיניות שלו או על הוצאות מסוימות. מיד לאחר שהפרלמנט היה מאשר את מה שהיה מעוניין בו, הנרי מיד היה משעה אותו שוב, עד הפעם הבאה. נכדו של הנרי השביעי, אליזבת’ הראשונה, גם השתמשה בכלי ההשעיה לא פעם. את הפרלמנט הרביעי שלה, שכיהן במשך 11 שנים, היא השעתה לא פחות מ-26 פעמים. ב-1581 היא השעתה את הפרלמנט, אך לא פיזרה אותו לצורך בחירות במשך שנתיים.

אליזבת' הראשונה - ההשעיה
לא בחלה בהשעיות. אליזבת’ הראשונה

צ’רלס הראשון שולט לבדו

ברבע השני של המאה ה-17, מי שמלך באנגליה, סקוטלנד ואירלנד היה צ’רלס הראשון. הוא מי שנטבע בזיכרון התרבותי של תושבי בריטניה בתור הסיבה שכבר לא מגניב להשעות את הפרלמנט למען הצרכים הפוליטיים שלך. צ’רלס הראשון היה במאבק חריף מאוד עם הפרלמנט. ב-1628, צ’רלס השעה את הפרלמנט בעקבות אימוץ של מגילת הזכויות, שאיימה על כוחו. אחרי יותר מחצי שנה של השעיה, צ’רלס כינס מחדש את הפרלמנט ב-1629, רק כדי לגלות שחברי הפרלמנט ממשיכים להתנהג כאופוזיציה. לאחר התנגשות רצינית בין צ’רלס לפרלמנט, צ’רלס פיזר את הפרלמנט במרץ אותה שנה, ואף אסר מספר בכירים בו. הפרלמנט לא שב להתכנס במשך 11 שנה, עד 1640. תקופה זו זכתה לכינוי “השלטון האישי” (personal rule).

הבעיה של צ’רלס הראשון הייתה שכדי להטיל מסים הוא היה זקוק לפרלמנט. ב-1639, הוא הסתבך במלחמה עם האליטה הסקוטית, על רקע רפורמות שניסה לבצע בכנסייה של סקוטלנד כך שתתאם את הכנסייה האנגליקנית. עד תחילת המאה ה-18, אנגליה וסקוטלנד אמנם חלקו מלך, אך בפועל היו שתי מדינות נפרדות. צבא סקוטלנד נשלח לאנגליה, ולצ’רלס לא היו מזומנים לשלם לחיילים האנגלים. בתחילה, הוא סירב לכנס את הפרלמנט והתעקש למצוא מקורות מימון משלו. ב-1640 הוא נכנע וכינס את הפרלמנט. פרלמנט זה זכה לכינוי “הפרלמנט הקצר”, מכיוון שפוזר לאחר שלושה שבועות בלבד. למה רק שלושה שבועות? כי צ’רלס ממש לא אהב את הרעיון שהפרלמנט התחיל לדון בכל מיני נושאים, כמו זכויות היתר שלו, או מה שעשה ב-1629.

צ’רלס מאבד את הראש

מספר חודשים לאחר מכן, בנובמבר 1640, כונס פרלמנט חדש, שלימים יזכה לכינוי “הפרלמנט הארוך”, כיוון שכיהן בסך הכל עשרים שנה. הפרלמנט הארוך לא היה קל יותר עבור צ’רלס מהפרלמנט הקצר, והיחסים ביניהם הידרדרו במהירות. צ’רלס החל לחשוד שחברי פרלמנט מסוימים החלו לקשור נגדו יחד עם גורמים סקוטים. בינואר 1642, הוא דרש מהפרלמנט להדיח מספר חברים באשמת בגידה, אך הפרלמנט סירב. צ’רלס הגיע עם חיילים חמושים לבית הנבחרים כדי לבצע מעצר, אך גילה שחברי הפרלמנט הרלוונטיים הוברחו מבעוד מועד. הוא התיישב בכיסא יו”ר הבית, ודרש מהיו”ר דאז, ויליאם לנטהול, לגלות לו את מיקום הנמלטים. לנטהול סירב, וצ’רלס נאלץ לצאת משם בידיים ריקות.

היה מדובר בהתנהגות מאוד לא מקובלת מצדו של צ’רלס. ראשית, כי כניסת המלכ/ה לבית הנבחרים היא אסורה על-פי הכללים, וצ’רלס היה הראשון לעשות זאת אי פעם. שנית, כי רצונו לעצור את חברי הפרלמנט היוותה פגיעה בזכויות היתר שלהם, ביניהן גם חסינות. בהתאם, משם המצב רק הידרדר. תוך מספר ימים צ’רלס עזב את לונדון מחשש לחייו, ויחד איתו גם חברי פרלמנט מלוכנים רבים. תוך מספר חודשים, אנגליה כבר מצאה את עצמה במלחמת אזרחים בין המלוכנים לפרלמנטרים. בסופה, הפרלמנטרים ניצחו, צ’רלס הראשון הוצא להורג בעריפת ראש כשהתביעה במשפטו טענה לחיסול רודן (tyrannicide), ואנגליה ידעה כעשור של רפובליקה.

בדיון הבריטי הכללי כיום בנוגע להשעיית הפרלמנט, טיעון מקובל הוא כי ההשעיה הובילה למלחמת האזרחים. כפי שאפשר לראות, אין ספק שהשעיית הפרלמנט ולאחר מכן השלטון העצמי של צ’רלס היוו אבני דרך בהידרדרות היחסים בין צ’רלס הראשון לפרלמנט. אבל, כפי שניתן לראות, ההשעיה לא הייתה הטריגר למלחמת האזרחים.

צ'רלס הראשון - ההשעיה
הפנים המכוערות של ההשעיה הפוליטית. צ’רלס הראשון (ציור: אנת’וני ואן דייק)

ממשיכים

ב-1660, לאחר שמספר כשלים ברפובליקה האנגלית הביאו לנפילתה, הוחלט להחזיר את המלוכה, מה שידוע כרסטורציה. מי שהומלך היה בנו של צ’רלס הראשון, צ’רלס השני. גם בזמנו, כלי ההשעיה עדיין היה זמין למלוכה, ולא עבר שינויים של ממש. ב-1679, צ’רלס השני סירב לאשר את יו”ר בית הנבחרים שנבחר על-ידי חברי הבית. הדבר היה מאוד לא מקובל, ובהתאם גרם לקונפליקט בין צ’רלס השני לבין הפרלמנט. הפרלמנט התעקש שצ’רלס יקבל את היו”ר הנבחר, והוא במקום זה השעה את הפרלמנט ליומיים. במהלך היומיים האלו נציגי המלך ונציגי הפרלמנט נשאו ונתנו, ולבסוף נקבעו הסכמות חדשות לגבי בחירת היו”ר. בית הנבחרים הציע שם חדש, צ’רלס השני קיבל אותו, ועניינים המשיכו כרגיל.

מתקדמים

כידוע, מאז שני הצ’רלסים עברו הרבה מים בתמזה. התקיימה המהפכה המהוללת של 1688, שהיוותה אבן דרך משמעותית במאזן הכוחות של הפרלמנט מול המלוכה. אחת מתוצאותיה הייתה שמשרת ראש הממשלה כפי שהיא מוכרת לנו כיום החלה להתגבש, ובכך נתנה גם סמכויות ביצועיות בידי נציגים נבחרים. המלוכה לא נפרדה בבת אחת מסמכויותיה, וכפי שיודעים כל אלו שצפו במחזמר “המילטון” (או לפחות האזינו לפסקול שלו), בסוף המאה ה-18 ותחילת ה-19 עדיין למלך היו סמכויות לא מבוטלות ושיקול דעת.

הדבר בא לידי ביטוי ב-1831. בית הנבחרים הפיל הצעת חוק שהייתה אמורה להרחיב במעט את זכות הבחירה בבריטניה, מה שגרם לממשלה הוויגית לבראשות צ’רלס גריי לבקש מהמלך ויליאם הרביעי לפזר את הפרלמנט כדי ללכת לבחירות. ויליאם סירב, אך אז הוא שמע שבאופוזיציה מתכננים לחסום בחקיקה את האפשרות לפזר את הפרלמנט. ויליאם ראה בכך איום על זכויותיו המלכותיות, ולכן היה מעוניין להשעות את הפרלמנט. בעצתו של גריי, ויליאם הגיע לפרלמנט בעצמו על-מנת להשעות אותו. זאת, משום שבעוד לנציגיו של המלך היה ניתן לתת להמתין בחוץ עד שיעבירו את החקיקה, למלכ/ה מותר להפריע לדיונים. למורת רוחם של הלורדים ושל חברי בית הנבחרים, הוא הודיע על השעיית הפרלמנט. לאחר שהפרלמנט הושעה, לא הייתה בעיה לפזר את הפרלמנט בשביל בחירות חדשות. אחרי הבחירות, ויליאם התבקש על-ידי גריי להשעות את הפרלמנט כדי להתחיל מושב חדש לאחר שהרפורמה שוב נפלה. זאת, מכיוון שהחוק אוסר על הגשת הצעת חוק פעמיים באותו מושב.

צ'רלס גריי - ההשעיה
פתח מושב חדש כדי להרחיב את זכות ההצבעה. צ’רלס גריי (התמונה מגלריית הפורטרטים הלאומית הבריטית)

למען ההלאמות

עם הזמן, נושא ההשעיה כבר מזמן לא נשאר ליוזמת המלכ/ה, אלא נעשה לבקשת הממשלה. בבחירות 1945, ניצחה מפלגת הלייבור בראשות קלמנט אטלי. בפעם הראשונה מאז הקמתה, המפלגה הצליחה להשיג רוב בפרלמנט, מה שסיפק לה את האפשרות לקיים את מצע המפלגה במלואו, בדגש על הלאמות רחבות. הבעיה הייתה בית הלורדים. נהוג שבית הלורדים לא חוסם חקיקה שהופיעה במצע מפלגת השלטון, וב-1945-46 בית הלורדים לא חסם את ההלאמות שבוצעו. ועדיין, היה חשש כבד בממשלת אטלי שאת ההלאמות הבאות שתוכננו, בתעשיות הברזל והפלדה, בית הלורדים כבר לא יקבל. לכן, הממשלה הייתה מעוניינת להחליש את כוחו של בית הלורדים.

חוק מ-1911 קבע שבית הלורדים יכול לעכב חקיקה עד שנתיים או עד שלושה מושבי פרלמנט. ב-1948, הממשלה הציגה חקיקה חדשה, שתקצר את הזמן לשנה או שני מושבי פרלמנט. בית הלורדים, איך לא, ניסה לתקוע את החקיקה הזו. מה שלא היה כתוב בחוק הזה הוא כמה זמן אמור להימשך מושב של הפרלמנט. לכן, אטלי קבע עם המלך ג’ורג’ השישי על נאום מן הכס ב-14 בספטמבר. ב-23 בספטמבר בית הלורדים שוב עיכב את הצעת החוק. ב-25 באוקטובר הפרלמנט הושעה לקראת פתיחת מושב נוסף. כך, אטלי ביקש לקצר את הזמן בו יוכלו לעכב את הצעת החוק. בסופו של דבר, אטלי אכן הצליח במשימתו, והחוק עבר במשך זמן של מעט יותר משנתיים מהרגע בו הצעת החוק הוצגה לראשונה ועד שקיבלה את האישור המלכותי.

קלמנט אטלי - ההשעיה
כיווץ את לוח הזמנים. קלמנט אטלי

מתחמקים מדיון

נעבור לשנות התשעים. ב-1994, ראש הממשלה היה ג’ון מייג’ור. הגארדיאן חשף את פרשת “מזומנים עבור שאלות”. שני שרים זוטרים הואשמו בכך שהם קיבלו כסף מאיש העסקים המצרי מוחמד אל-פאייד, על-מנת לשאול שאלות בדיונים פרלמנטריים שיקדמו את האינטרסים של אל-פאייד. התפתחויות נוספות במשך השנתיים העוקבות הביאו לכך שהנציב הפרלמנטרי לסטנדרטים סר רוברט דאוני החל בחקירה בתחילת 1997. כדי להימנע מדיון בבית הנבחרים על הדוח המתגבש, מייג’ור ביקש להשעות את הפרלמנט החל מה-21 במרץ. ההשעיה נמשכה עד ה-8 באפריל, אז פוזר הפרלמנט לטובת בחירות ב-1 במאי.

אליזבת' השנייה וג'ון מייג'ור - ההשעיה
חילצה אותו מדיון מביך. אליזבת’ השנייה עם ג’ון מייג’ור (צילום: Chatham House)

ברקזיט

והנה הגענו אלינו. האפשרות של שימוש בכלי ההשעיה עלה עוד בימי ת’רזה מיי. לא כפי שצ’רלס הראשון, ג’ון מייג’ור או בוריס ג’ונסון משתמשים בו, אלא כפי שהשתמשו בו צ’רלס גריי וקלמנט אטלי. בתחילה, כשת’רזה מיי רצתה להעלות את הסכם היציאה שלה להצבעה שלישית, יו”ר הבית ג’ון ברקו לא רצה לאפשר זאת, בטענה שלא ניתן להעלות הסכם שנדחה על-ידי הפרלמנט להצבעה נוספת באותו מושב. לכן, הוא ביקש ממיי להכניס שינוי כלשהו בהסכם. אחת האפשרויות שנשקלה הייתה להקדים את הנאום מן הכס, על-מנת להתחיל מושב חדש ולאפשר הצבעה נוספת. בסופו של דבר, ההשעיה לא בוצעה, ומיי פשוט הסירה חלקים מסוימים מההסכם לקראת ההצבעה השלישית.

ואז מיי התפטרה מראשות המפלגה השמרנית, והמרוץ לראשות המפלגה החל. אחד המתמודדים בשלב הראשון היה דומיניק ראב, שמשך תשומת לב באמצעות סירובו לשלול את האפשרות להשעות את הפרלמנט לתקופה ארוכה כדי שלא יעצור יציאה ללא הסכם. ראב הותקף על גישה זו על-ידי המתמודדים המובילים במרוץ (למעט ג’ונסון). כשנשאל על כך, גם בוריס ג’ונסון סירב לשלול את רעיון ההשעיה, אבל אמר שהוא “לא נמשך למנגנונים ארכאיים”. ובכן, כפי שכולנו ראינו שלשום, חוסר המשיכה הזה לא החזיק הרבה זמן. ועכשיו אנחנו כאן.

בוריס ג'ונסון - ההשעיה
והנה הגענו עד הלום. בוריס ג’ונסון (צילום: הפרלמנט הבריטי)

לסיכום

כפי שג’ונסון אמר, ההשעיה, ה-prorogation, היא כלי ארכאי. היא אמורה להיות עניין טקסי בלבד, אבל מלכים ולאחר מכן ראשי ממשלות הרשו לעצמם להשתמש בכלי הטקסי הזה כדי להתגבר על הפרלמנט. לפעמים זה נעשה לצורך ההשעיה עצמה, כדי שהפרלמנט לא יסתובב לממשלה בין הרגליים. לפעמים זה נעשה דווקא לצורך הנאום מן הכס, כדי לעקוף את ההתנגדות של הפרלמנט להצעת חוק מסוימת. לפעמים קשה יותר להתלונן – נגיד על המהלכים של צ’רלס גריי כדי להרחיב את זכות ההצבעה – ולפעמים, כמו עכשיו, זה נראה כמו מהלך רודני.

אבל בשורה התחתונה, איך שלא מסתכלים על זה, מדובר בכלי שנעשה בו שימוש לא הולם כבר מאות שנים, ואף אחד לא עושה עם זה כלום. החוק עדיין לא מדבר על הקצבת משך ההשעיה, או על אורך קבוע בין מושב למושב של הפרלמנט. אני לא רוצה להתחייב, כי אני בטוח שיש עוד כמה מקרים דומים, אבל לא אתפלא אם מדובר בלקונה החוקתית שלא מטופלת במשך הזמן הארוך בהיסטוריה. אמת, ייתכן שהדיונים המשפטיים סביב ההשעיה יתחילו לטפל בלקונה הזו, ועדיין. הרבה התפלאו על הלקונה בחוק יסוד: הממשלה, שמאפשרת לפזר את הכנסת טרם מוצו כל הכיוונים האפשריים להקמת ממשלה, מה שהביא אותנו לבחירות חוזרות. אבל, יש להגיד, נתניהו היה הראשון בתולדות מדינת ישראל שהשתמש בלקונה הזו. בבריטניה יש כל כך הרבה תקדימים, שאי אפשר להצדיק את זה.

הרבה מזה, מן הסתם, קשור לחיבה הבריטית למסורת הפוליטית. זו הסיבה שחברי פרלמנט רבים התנגדו לתיקון לחוק הבחירות מ-2011, ששינה את האופן בו מפזרים את הפרלמנט. זו הסיבה שבגללה עדיין גוררים את היו”ר הנבחר לכיסא שלו, למרות שכבר הרבה מאוד זמן לא מאיימים להוריד לו את הראש. עם זאת, כרגע למפלגת הלייבור יש הנהגה רפובליקנית, ולכן ייתכן שג’רמי קורבין ירים את הכפפה. או שלא. הרי יום אחד הלקונה הזו עשויה לשרת אותו.

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר.